برنامه‌ریزی و تأثیر آن در شفاف‌سازی قوانین برنامه‌وبودجه

 بهرام هاشمی مشاور و کارشناس ارشد اقتصادی، صنعتی و برنامه‌ریزی

سپهرغرب، گروه اقتصادی: وجود مدیران متخصص در حوزه برنامه‌ریزی و فرآیند‌های آن، رابطه مستقیم و تأثیرگذاری در ارکان و سطوح مختلف جامعه داشته و تأثیرات آن از منظر توسعه و عدم توسعه، توسعه همگون و ناهمگون، عدالت و احساس عدالت برای جامعه هدف، بهره‌وری، اولویت‌بندی مسائل و مشکلات، نیز حفظ، رشد و رقابت‌پذیری در سطح بین‌الملل و منطقه قابل‌توجه است.

با بهره‌مندی از مدیران متخصص در حوزه برنامه‌ریزی متمرکز (ملی) و غیرمتمرکز (استانی/منطقه‌ای) و فرآیند‌های آن امکان و شناخت نقاط ضعف، قوت، تهدید، فرصت، سرعت و همچنین بررسی همخوانی میزان رشد و آینده‌نگری با آینده‌پژوهی صورت گرفته و بررسی همگرایی آن با قوانین و مقررات بالادستی(برنامه اول تا ششم و هفتم، اقتصاد مقاومتی،گام دوم انقلاب) می‌تواند نقش بسزایی برای یک کشور، استان و بنگاه‌های اقتصادی و صنعتی یا قشری خاص ایفا نماید.

در مجلس (ریاست و اعضای کمیسیون برنامه‌وبودجه)، دولت (معاون برنامه‌ریزی و ریاست و مدیران سازمان برنامه‌وبودجه)، وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی و خصوصی و بنگاه‌های اقتصادی، صنعتی و خدماتی از مدیران تحصیلکرده و باتجربه که عموماً مدیران مهندس برنامه‌ریز مسلط به مدیریت‌های ریسک، بحران، استراتژیک، پروژه و مهندسی مالی(مهندسان صنایع) می‌توان استفاده کرد.

در کشور توجه به این موضوع مهم در بنگاه‌های اقتصادی بزرگ خصوصی بالای 95 درصد و در بنگاه‌های کوچک و متوسط کمتر از 40 درصد، در شرکت‌ها و بنگاه‌های صنعتی30، خدماتی15 و در ارکان بزرگ وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی، استان‌ها و مجلس که از نیازهای ضروری است به پایین‌تر از پنج درصد میل می‌کند.

متأسفانه در این بخش‌ها عموماً افرادی حضور دارند که دارای تجارب فرهنگی و تحصیلات زیرشاخه علوم انسانی هستند به‌عنوان‌مثال در صدر ارگان‌های برنامه‌وبودجه دولت و مجلس فرهنگیانی قرارگرفته‌اند که فاقد تخصص و تحصیلات مرتبط با برنامه‌ریزی می‌باشند و این مشکل تا جایی پیش می‌رود که بسیاری از سازمان‌ها و شرکت‌های خدماتی و دولتی به اشتباه از رشته‌های تحصیلی و افراد دارای تجربه در حوزه حسابداری جهت برنامه‌ریزی و تخصیص منابع استفاده می‌کنند و خطاتر اینکه اکثر چنین مدیرانی با واسطه‌های رانت حزبی، انتخاباتی، فامیلی و... در این مسند‌ها قرار می‌گیرند و نتیجه روشن عدم بهره‌وری و آینده‌نگری در برنامه‌ریزی، کسری بودجه و عدم مشتری‌مداری به‌عنوان چالش‌هایی هستند که به‌طورقطع استان، سازمان و شرکت‌ها با آن مواجه می‌گردند.

کافی‌است نگاهی گذرا به برخی موضوعات و مسائل گریبان‌گیر جامعه مانند نحوه افزایش نرخ بنزین، کمبود گاز و گرانی‌های تکراری گوجه‌فرنگی، تخم‌مرغ، گوشت و اقلام اولیه مصرفی مثل روغن خوراکی، مایع ظرف‌شویی و دستشویی و مشکلات مستمر ناشی از عرضه لاستیک و خودرو، عدم ثبات نرخ سود بانکی، قیمت ارز، وضعیت بورس بیندازیم که هر یک می‌تواند به‌خودی‌خود تهدید امنیت و آرامش کشور باشد.

     سیر تکامل برنامه‌ریزی

برنامه‌ریزی یکی از اولویت‌های مهم مدیریت است آثار به‌جای مانده از زندگی بشر اولیه در طی صدها هزار سال پیش بیانگر آن است که انسان هیچ‌گاه بی‌نیاز از برنامه‌ریزی نبوده است از بدوی و ساده‌ترین فعالیت‌های گروهی در رفع نیازهای نظیر شکار یا خوشه‌چینی گرفته تا جدیدترین و پیچیده‌ترین فعالیت‌های اقتصادی، اجتماعی و صنعتی که عمدتاً از اواخر قرن هفدهم و در چارچوب صنایع و بازرگانی بالید و در دوران انقلاب صنعتی متجلی شد.

هر یک از مراکز بزرگ تمدن باستان همچون چین، مصر، ایران، یونان و روم به سهم خود دارای برنامه‌ریزی‌های ضمنی بوده‌اند، نخستین برنامه‌ریزی توسعه به اوایل دوران زمامداری استالین در اتحاد جماهیر سوسیالیستی شوروی سابق برمی‌گردد.

کمی پس از سال 1500 میلادی، عقاید ماکیاولی مبتنی بر لزوم استفاده حداکثری از هر چیز در خدمت حاکم، طرفداران زیادی یافت.

در حدود سال 1650 میلادی، لویی چهاردهم، امپراتور فرانسه زندگی روزمره و شیوه حکومت خود را بر اساس یک زمان‌بندی دقیق قرار داده بود که طبیعتاً دستگاه دولت نیز تا حدودی ملزم به رعایت این برنامه‌ریزی بود.

در اواخر قرن 17 برنامه‌ریزی با اهدافی صرفاً اقتصادی متجلی شد - توماس هابز( (Thomas Hobbes دانشمند انگلیسی بر این باور بود که منافع افراد، انگیزه واقعی حرکات و فعالیت آنان است.

در قرن 18 آدام اسمیت اقتصاددان معروف انگلیسی اصل تخصیص، تفکیک و تقسیم‌کار را ارائه نمود. در سال 1832 چارلز بابیچ روش علمی مدیریت رو مورد تأکید قرار داد.

مدیریت علمی فردریک تیلور در اواخر قرن نوزدهم پدید آمد که چیزی جز یک ساختار برنامه‌ریزی و به تبعیت آن سازمان‌دهی نبود دهه‌های میانی قرن بیستم شاهد دو نوع برنامه‌ریزی متمرکز برگرفته از نظام سوسیالیستی و برنامه‌ریزی غیرمتمرکز، ناشی از نظام کاپیتالیستی بوده است.

     برنامه‌ریزی ازنظر دین مبین اسلام

دین مبین اسلام نیز به برنامه‌ریزی توجه خاص داشته و در آیات زیادی ازجمله آیه شریف 45 سوره مبارکه اعراف به آن اشاره فرموده است: «به موسی در هر موردی پند دادیم و به او گفتیم آن‌ها را با قوت اجرا کن و به قوم خود فرمان ده که بهترین آن‌ها را انتخاب و اجرا نمایند» و این بدان معناست که در برنامه‌ریزی باید بهترین روش را انتخاب نمود و آن را با تمام توان انجام داد.

تعاریف مختلف برنامه‌ریزی

برنامه‌ریزی عبارت است از: ارائه طرقی برای عملیات آینده که متضمن نتایج معین با هزینه مشخص و در دوره زمانی معلوم است (سیریل هودسن)

     برنامه‌ریزی طرحی برای یک آینده مطلوب و راه‌های مؤثر وصول به آن است (آکاف )

برنامه‌ریزی همراه با پیش‌بینی، نظام تصمیم‌گیر، برنامه‌ریزی تأکید بر نتایج مطلوبی حاصله در آینده است و در راستای 6 عامل 1-تعیین مسیر2-کاهش تأثیر تغییرات3-افزایش کارایی و اثربخشی 4-تغییر محیط 5-تدوین استاندارهایی برای تسهیل کنترل 6-کاهش ضایعات و اضافات صورت می‌پذیرد.

یک برنامه‌ریزی برای رسیدن به نتیجه مطلوب و مؤثر می‌بایست برخوردار از اهداف روشن، مشخص و قابل‌فهم، ساده و جامع، متعادل و قابل‌انعطاف، دارای محدودیت زمانی، تهیه با همکاری کارکنان و موردقبول مدیران ارشد باشد.

انواع برنامه‌ریزی ازنظر تمرکز و عدم تمرکز عبارت‌اند از برنامه‌ریزی متمرکز که در آن برنامه‌ریزی برای کل سیستم به‌صورت یکسان انجام می‌شود و برنامه‌ریزی غیرمتمرکز که بر این مبنی نیز تصمیمات در پایین‌ترین سطوح یعنی واحدهای اجرایی اتخاذ می‌شود.

     مدل‌های برنامه‌ریزی:

مراحل برنامه‌ریزی مدل آندروگرین شامل تجزیه‌وتحلیل وضعیت موجود، تعیین اولویت‌ها (اهداف کلی و اهداف ویژه، ارزیابی حق انتخاب، برنامه‌ریزی، اجرا و پایش، ارزشیابی است.

مدل کونتز و وایهریخ (مراحل عمومی برنامه‌ریزی) مشمول آگاه بودن نسبت به فرصت‌ها، تعیین هدف‌ها، تعیین پیش‌فرض‌های لازم برای برنامه‌ریزی، تعیین شقوق مختلف عملیات، ارزیابی شقوق مختلف، انتخاب یک شق (راه‌حل) و تنظیم برنامه‌های فرعی کمکی یا پشتیبانی می‌گردد.

     چیستی برنامه عملیاتی

برنامه عملیاتی درواقع سررسید سازمان و بازوی اجرایی برنامه‌ریزی استراتژیک است درحالی‌که برنامه‌ریزی استراتژیک در تعیین دورنما و مسیر حرکت برای آینده کمک می‌کند.

برنامه عملیاتی غایت مدیریت در هر سازمان بوده و اهداف آن عبارت‌اند از:

رسیدن به نتایج کوتاه‌مدت عملی: شامل نتایج مالی، عملکرد فروش تکامل محصول جدید، بازار و مشتریان جدید و توسعه نیروی انسانی است. البته به این قسمت‌ها محدود نمی‌شود. این نتایج و اهداف لازم است نسبت به آنچه در برنامه‌ریزی استراتژیک در نظر گرفته‌شده‌اند، جزئی‌تر و اختصاصی‌تر شوند.

- استفاده از جزء سالی جاری (تقویم) در برنامه استراتژیک یک سازمان: برنامه عملیاتی اولین وسیله‌ای است که برنامه استراتژیک را به فعلیت درمی‌آورد، بنابراین باید به نحو دقیقی هماهنگ و ادغام‌یافته با برنامه استراتژیک باشد.

برنامه عملیاتی از شش جزء اصلی تحلیل عملیاتی– نواحی نتایج کلیدی– شاخص‌های عملکردی– اهداف عملیاتی– برنامه‌های کاری– بودجه‌ها) تشکیل شده است.

تحلیل عملیاتی: یک ارزیابی در سطوح اجرایی از عملکرد سازمان و مسائل عمده آن است که در سال‌های آتی نیز ذاتاً تأثیرگذار خواهد بود.

تحلیل عملیاتی به ترتیب اجرا شامل چهار مرحله ذیل است:

· تعیین لیست مشکلات: تهیه فهرست جامع توسط اعضای گروه از مسائل احتمالی تأثیر مهمی بر روی عملکرد عملیاتی در سال آتی دارد.

· اولویت‌بندی مسائل: ابتدا باید گروه برنامه‌ریزی درباره سه تا 6 مورد از مهم‌ترین مسائل عملیاتی که احتمالاً بزرگ‌ترین اثر را در کل سازمان دارند، به توافق برسند.

· تحلیل مسئله: در مورد مسائل مهم دیگر که از حساسیت کمتری برخوردارند، می‌توان فعالیت در مورد چنین مسائلی را به واحد و یا واحد کار مشخص واگذار کرد.

· جمع‌بندی مسائل: در این مرحله لازم است مسائل اختصاصی و دوره‌های فعالیت نسبی لازم برای حل آن‌ها مستند شود و این نتایج و جمع‌بندی‌ها به‌وسیله اطلاعات حاصل از مراحل قبلی، حمایت شود.

     هدف شاخص‌های عملکردی:

شاخصه‌ای عملکردی، عواملی قابل اندازه‌گیری در داخل نواحی نتایج کلیدی هستند که می‌توانند در اولویت‌بندی اهداف، سودمند واقع شوند به‌طورکلی شاخص‌های عملکردی، تشخیص آن چیزی است که باید اندازه‌گیری شود، نه این‌که چه مقدار و چه وقت.

     انتخاب اهداف عملیاتی:

• اهداف عملیاتی، مفاهیم و نتایج قابل اندازه‌گیری برای اجرا و انجام در محدوده زمانی برنامه عملیاتی(معمولاً یک سال است)

• یکی از مقاصد تعیین اهداف سازمانی اولویت‌بندی موفقیت‌ها و دستاوردهای قابل پیش‌بینی و مشخص است.

• برای بیشتر سازمان‌ها چهار تا 6 هدف با طرح‌ها و برنامه‌های کاری مکتوب، مطلوب است.

     راه‌های نیل به اهداف عملیاتی:

1- هدف‌نویسی با کلمه‌ای که به‌صورت مصدری و به‌دنبال خود یک فعالیت و یا فعل عملیاتی را به‌دنبال دارد شروع می‌شود.

2- هدف باید مشخص‌کننده یک نتیجه خاص قابل ‌اندازه‌گیری باشد.

3- هدف باید یک موعد مقرر یا فاصله زمانی مشخص تا زمان تحقق داشته باشد.

4- حداکثر هزینه عوامل را مشخص نماید.

5- تا آنجا که ممکن است خاص، کمی (و بنابراین قابل‌سنجش و قابل ثبات) باشد.

6- چه چیزی و چه زمانی را مشخص سازد و از واردکردن چرا و چه‌طور در تحقق اهداف اجتناب شود.

7- در حمایت مستقیم از استراتژی سازمان و یا هماهنگ با آن و دیگر برنامه‌های سطح بالای سازمان باشد.

8- درعین‌حال که سخت‌کوشی را می‌طلبد ولی منطقی و قابل حصول باشد.

     تهیه برنامه‌های کاری:

برنامه‌های کاری ابزارهای اختصاصی جهت نیل به اهداف بوده بایستی پنج جزء زیر را در برداشته باشند:

- گام‌های اختصاصی یا فعالیت‌های لازم

- تعیین مسئول اجرای هریک از گام‌های اختصاصی یا فعالیت‌ها

- زمان تحقق گام‌های اختصاصی یا فعالیت‌ها

- نتایج موردنیاز اختصاص‌یافته به‌منظور انجام فعالیت‌ها

- حفظ روز پس‌خوراند برای پایش پیشرفت هریک از فعالیت‌ها

عموم برنامه‌های کاری با توجه به میزان سادگی یا پیچیدگی امور دارای پنج تا 10 فعالیت اصلی می‌باشند فعالیت کمتر از 5 گام نشان می‌دهد که ملاحظات کافی در تعداد آن‌ها صورت نگرفته و اگر فعالیت بیش از 10 مورد باشد بیانگر آن است که برنامه قبل از آنکه به فعالیت‌های اساسی پرداخته باشد به بیشتر به جزئیات توجه کرده است.

     تهیه برنامه کاری

هدف: ابتدا برای فعالیتی فراهم شده هدف اختصاصی عملیاتی نوشته می‌شود.

مراحل فعالیت: پنج تا ده فعالیت اصلی یا وقایع اصلی یا وقایع و اقدامات اصلی که لازمه دستیابی به هدف است، نوشته می‌شود.

مسئولیت: شامل افراد خاص ( یا واحدهای خاص ) که مسئول انجام هر یک از مراحل کاری هستند، این فرد درواقع مسئول نهایی انجام فعالیت در هر مرحله است و سایرین شامل هر فرد دیگری است که در مرحله خاصی دارای نقش کلیدی است.

تقویم: محدوده زمانی است که باید مراحل کاری در آن محدوده انجام شود زمان شروع درواقع زمانی را تعیین می‌نماید که فعالیت باید در آن زمان شروع شود و زمان تکمیل درواقع زمانی است که باید آن فعالیت یا وقایع به اتمام برسد.

منابع: در نظر گرفتن کل هزینه برای تکمیل هریک از مراحل کاری یا فعالیت است. هزینه درواقع شامل تمام هزینه‌ها به‌جز نیروی انسانی است، مثل تجهیزات، مواد، سیستم و پشتیبانی.

زمان: درواقع مقدار و زمان کاری صرف شده از طرف کارکنان است که برای تکمیل هریک از مراحل کار صرف می‌گردد (معمولاً به ساعت یا روز نوشته می‌شود) و به‌منظور تأمین اطلاعات لازم برای تدوین و تعیین نیاز نیروی انسانی و هزینه به‌طور مجزا در نظر گرفته می‌شوند.

     تلفیق بودجه‌ها در برنامه عملیاتی:

طبیعتاً بین بودجه و بودجه‌بندی تفاوت وجود دارد بودجه مدرک و سندی است که برنامه عملیاتی را در عبارات و اصطلاحات مالی و پولی به‌صورت جزءبه‌جزء بیان می‌کند و هدف آن تهیه چهارچوب مالی از پیش تعیین شده است که در آن سازمان می‌تواند به اهداف خود برسد اما بودجه‌بندی فرایندی است جاری و مستمر که با فعالیت‌های از قبیل تعیین، تخصیص و کنترل منابع مالی لازم برای نیل به اهداف سازمان همراه است.

     اهداف بودجه‌بندی

بودجه‌بندی به‌عنوان ابزار مدیریت که آخرین جزء در فرایند برنامه‌ریزی عملیاتی است عبارت‌اند از:

1- بهینه کردن مصرف منابع محدود مالی برای رسیدن به نتایج مطلوب

2- فراهم کردن امکانات مالی مستمر برای برنامه

3- تمرکز و تأکید بر موارد اولویت‌دار که اهمیت مالی بیشتری برای سازمان دارند.

4- در نظر گرفتن جلسه اضافی برای ارتباط، مشارکت و وارد شدن در فرآیند برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی

بدین ترتیب بودجه‌بندی یک ارتباط حیاتی در کل فرآیند برنامه‌ریزی عملیاتی برقرار می‌کند و این ارتباط حیاتی درواقع با سایر اجزای برنامه عملیاتی را تضمین می‌کند.

سه نقش اصلی بودجه‌بندی در فرایند برنامه‌ریزی عملیاتی:

1- تعیین سطح منابع مالی لازم برای رسیدن به اهداف برنامه

2- اختصاص منابع مالی موجود برای تضمین مصرف بهینه آن‌ها در انجام اهداف برنامه

3- کنترل مصرف منابع موجود برای تضمین تحقق اهداف برنامه

نتیجه:

بودجه بخش تکمیلی برنامه عملیاتی است برای اطمینان از این‌که بودجه و برنامه در طول فرآیند برنامه‌ریزی عملیاتی لحاظ گردد. لازم است یک فرآیند بودجه‌بندی مؤثر مدنظر قرار گیرد. تأکید ما بر روی فرآیند بودجه‌بندی است نه بر روی تهیه بودجه.

بودجه‌بندی به‌عنوان یک فرآیند جاری از تعیین، تخصیص(ازجمله هماهنگی یا برنامه عملیاتی) و کنترل منابع مالی به‌منظور نیل به اهداف سازمان تعریف شده است.

به‌کارگیری مؤثر و کارآمد فرآیند بودجه‌بندی به ارائه واقع‌گرایانه بودجه در وهله اول و نیز ماندن در محدوده آن زمانی که تعیین شد، بستگی دارد.

برآورد واقع‌گرایانه منابع لازم برای نیل به اهداف، اجرای برنامه‌های عملیاتی، استفاده از استانداردها و نسبت‌ها و ضرایب تاریخی قابل‌اعتماد و بررسی عملکرد بودجه برای برنامه‌ریزی منابع موجودی هستند که به مدیران در تهیه و کنترل بودجه یاری می‌رسانند.

تصمیم‌گیری تخصیص بودجه بر اساس تأمین نیازها برای انجام و نیل به اهداف سازمان، تعادل و هماهنگی نیازهای کوتاه‌مدت و بلندمدت و تضمین تأمین بودجه کافی برای محدوده حمایتی بحرانی انجام می‌گیرد. درباره نقش نهایی در فرآیند بودجه و کنترل مدیریت منابع در جلد سوم این دوره از کتاب‌ها بحث خواهد شد.

توجه به عدالت و توسعه با بیت‌المال حتماً نیاز به یک مدیر و متخصص در ارکان اصلی در قوای سه‌گانه نیاز است.

به‌منظور پیشگیری از واگرایی برنامه‌ها با اهداف و اسناد بالادستی نیاز به برنامه‌ریزی و فرآیند علمی باتجربه است.

برنامه‌ریزی با اهداف کلان جامعه و کشور نیاز به برنامه‌ریزی غیرمتمرکز دارد لیکن جهت برنامه‌های منطقه و استانی و نگاه به پتانسیل و ظرفیت آن‌ها جهت توسعه بر مبنای عدالت نیاز به برنامه غیرمتمرکز دارد.

در برنامه‌ریزی و تخصیص بودجه بدون شناخت به اولویت‌های جامعه و کشور و عدم محاسبه مدیریت ریسک آن‌ها عدم انجام برنامه‌های عملیاتی است.

برنامه‌ای مطلوب و مؤثر واقع خواهد شد که ضمن توجه به جوانب دارای فرآیند معتبر، از مدیران مجرب و متخصص در امور مرتبط در سطح ملی بالابردن سرمایه اجتماعی و امنیت و رقابت‌پذیری در منطقه و سطح بین‌الملل بهره‌برداری نموده و به پشتوانه آن، ارتقا برند، رقابت‌پذیری، مشتری‌مداری و سود بالا را در سطح یک بنگاه اقتصادی موجب شود و در تأثیرگذاری بر کشورها، فرهنگ و تمدن‌سازی نقش قابل توجه ایفا نماید.