چرا در مسئله عدالت نمره مطلوبی به دست نیاورده‌ایم؟

سند راهبردی کاهش فقر نیاز داریم

البته حضرت آیت‌الله خامنه‌ای در بیانیه‌ی گام دوم انقلاب تأکید کردند که: «نارضایتی این حقیر از کارکرد عدالت در کشور نباید به این معنی گرفته شود که برای استقرار عدالت کار انجام نگرفته است. واقعیّت آن است که دستاوردهای مبارزه با بی‌عدالتی در این چهار دهه، با هیچ دوره‌ی دیگر گذشته قابل مقایسه نیست.» 1397/11/22

پایگاه اطلاع‌رسانی KHAMENEI.IR برای بررسی و تحلیل ابعاد مسئله‌ی عدالت و عدم دستیابی به نقطه‌ی مطلوب در این زمینه، اقدام به نظرخواهی از کارشناسان، تحلیل‌گران و فعالین فرهنگی و سیاسی نموده است. پرسیده‌ایم: به نظر شما این نقص جدی در مسئله‌ی عدالت اولا ناشی از چه بوده است؟ و ثانیاً اولویت‌های کلیدی برای جبران بی‌عدالتی چیست؟

در یادداشت زیر آقای دکتر محمد قاسمی اقتصاددان و عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی در پاسخ به سؤال ما ضمن آسیب‌شناسی مسئله‌ی مبارزه با فقر طی دهه‌های گذشته، چند راهکار حمایت از اقشار نیازمند و دهک‌های ضعیف جامعه را مطرح کرده و در نهایت تدوین «سند جامع و راهبردی کاهش فقر» را به‌عنوان یک پیشنهاد سیاستی جدی در زمینه‌ی فقرزُدایی و تحقق عدالت مطرح کرده‌اند:

 فقدانِ سیاستِ علمی مستمر برای فقرزُدایی

رهبر معظم انقلاب در پیام خود به مناسبت آغاز به کار دوره یازدهم مجلس شورای اسلامی یکی از اولویت‌های مهم در حوزه اقتصاد را توجه به موضوع عدالت، به‌ویژه «معیشت طبقات ضعیف» بیان کردند. واقعیت آن است که جایگاه عدالت، در جمهوری اسلامی را باید اصولا متفاوت از جایگاه عدالت در نظام‌های غربی دانست. در نظام اقتصادی مبتنی بر لیبرالیسم، عمده وظیفه دولت در این باب، اتخاذ و اجرای سیاست‌های بازتوزیعی به عنوان ضرورتی برای ترمیم کارکرد سازوکار بازار و نارسائی‌های تقاضای کل در اقتصاد است. اما در ایران، زمینه‌های ارزشی و اعتقادی مبتنی بر آموزه‌های دین مبین اسلام وجود دارد که در آن جایگاه عدالت و وظیفه دولت در این باب بسیار فراتر از نظام‌های اقتصادی مبتنی بر لیبرالیسم اقتصادی است و حتی می‌توان گفت بخشی از اعتبار و مشروعیت حکومت در گرو موفقیت در این حوزه است. علاوه بر این، دسترسی کشور به منابع طبیعی به ویژه نفت و گاز موجب شده است تا عموم مردم توقع داشته باشند تا دولت، سازوکارهای اقتصادی را به گونه ای مدیریت کند که همگان به حداقل‌های متغیر و تعریف شده‌ای از نیازهای معیشتی و رفاهی در حیات فردی و اجتماعی دستیابی داشته باشند.

به رغم تبلور نکات فوق در برخی از اصول قانون اساسی و تلاش‌های انجام شده در طی چهار دهه اخیر، عدم اتخاذ سیاست علمی، یکپارچه و با استمرار کافی موجب شده است که شاخص‌های نشانگر فقر و نابرابری بهبود قابل توجه نداشته باشند. این در حالی است که یکی از گسترده ترین برنامه‌های توزیع یارانه نقدی در بین کشورهای جهان از سال 1389 در ایران آغاز شده است که در حال حاضر نیز ادامه دارد و در چهار سال اخیر علیرغم محدودیت منابع عمومی، مبلغ یارانه نقدی برای افراد تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی(ره) و سازمان بهزیستی مطابق با برنامه ششم توسعه افزایش قابل توجه یافته است.

اگرچه ایران از جمله کشورهایی است که به لحاظ نرخ فقر وضعیت مناسبت تری نسبت به برخی کشورهای در حال توسعه و یا کمتر توسعه یافته با نرخ‌های فقر مطلق 30 تا40 درصد دارد(1) اما وضعیت فعلی به لحاظ فقر و نابرابری را می‌توان از دو منظر مورد بررسی قرار داد. اول فقر مطلق (بر مبنای معیار حداقل نیازهای اساسی) که شاید بتوان از آن به عنوان «نرخِ فقر پایدار» نام برد. به طور متوسط در سال‌های مختلف در حدود 2 دهک جمعیت کشور در زیر خط فقر قرار داشته‌اند. دوم جمعیتی است که در شرایط اقتصادی ویژه و در نوسانات اقتصادی به زیر خط فقر مطلق منتقل می‌شوند. نرخ رشد اقتصادی ناکافی و تورم بالا و افزایش هزینه‌های زندگی، درصد بیشتری از افراد کشور را به لحاظ حفظ استانداردهای زندگی دچار مشکل می‌کند.

با توجه به اولویت مورد تاکید رهبر انقلاب در این حوزه می‌توان افراد مشمول حمایت در شرایط فعلی و در دوره میان مدت را به دو دسته کلی تقسیم کرد. افرادی که به واسطه شرایط ویژه اقتصادی و کاهش نرخ رشد اقتصادی دچار مشکلات معیشتی شدید شده اند و گروهی که برای دوره‌ طولانی‌تری به دلایلی مانند درآمد پایین ناشی از شغل، شغل با سرمایه انسانی پایین و غیره در زیر خط فقر قرار داشته‌اند. سیاست حمایتی متفاوتی برای رفع این پدیده‌ها باید اتخاذ شود. نکته قابل توجه در اجرای سیاست‌های حمایتی آن است که نتایج بررسی‌های مراکز پژوهشی از جمله مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نشان از پراکندگی قابل توجه اعداد خط فقر در نقاط مختلف کشور دارد. به عنوان مثال اگر کل مناطق شهری ایران به هفت قسمت تقسیم شود، در این هفت منطقه بالاترین خط فقر در حدود 5 برابر خط فقر محاسبه شده برای پایین‌ترین منطقه است. این موضوع نشان می‌دهد سیاست حمایتی در مناطق مختلف باید به صورت متفاوت صورت پذیرد

 1. سیاست حمایتی کوتاه مدت برای گذر از شرایط خاص

افزایش هزینه‌های زندگی که به واسطه افزایش نرخ تورم رخ داده، باعث شده تا بخشی از دهک‌های سوم و چهارم نیز دچار مشکل شوند. برای جبران هزینه‌های این گروه و گذار از شرایط خاص باید سیاست‌های حمایتی اجرا شود. از ابتدای سال 1397 مهمترین سیاست یارانه‌ای، واردات کالاهای اساسی (مانند گوشت قرمز، مرغ و نهاده‌های دامی، برنج، حبوبات، تخم مرغ و برخی کالاهای مواد اولیه صنعت) با نرخ ارزی پایین‌تر از نرخ بازار آزاد بوده است. برخی سیاست‌های دیگر مانند تأمین سبد کالا برای برخی گروه‌های خاص نیز از جمله سیاست‌‌های اجرایی بوده است.

در نقد سیاست‌های اجرا شده باید عنوان داشت که سیاست واردات کالاهای اساسی با نرخ ارز یارانه‌ای هرچند تا حدودی منجر به رشد کمتر قیمت این کالاها در بازار نسبت به سایر کالاها شده است، اما نمی‌تواند به عنوان یک سیاست حمایتی از طبقه ضعیف محسوب شود. زیرا این سیاست بر حسب میزان مصرف تعیین شده یعنی گروه‌هایی که مصرف بالاتری از کالاهای حمایت شده دارند، از یارانه‌ای بیشتری نیز بهره‌مند می‌شوند اما طبقه محروم و فقیر که مصرف بسیار اندکی از کالاهای مورد حمایت دارند، از یارانه پرداخت شده بهره‌مندی کمتری دارند.

در شرایط فعلی پیشنهاد آن است که سیاست حمایتی ویژه ای معطوف به گروه‌های زیر خط فقر و گروه‌هایی که در حوالی خط فقر قرار داشته و با افزایش شدید هزینه‌های زندگی (ناشی از تورم) با احتمال زیادی در دچار مشکل خواهند شد، طراحی و اجرا شود. به طور خاص می‌توان منابع در نظر گرفته شده برای حمایت را به صورت نقدی و برای دوره‌ای موقت در اختیار این گروه‌ها قرار داد و یا برای تأمین کالری مورد نیاز، سبدی از کالا را برای گروه‌های هدف تضمین کند. این سیاست‌ها کوتاه مدت و تنها برای جبران بخشی از هزینه‌های افزایش یافته خانوار صورت می‌گیرد.

 2. سیاست‌ بلند مدت برای کاهش و یا از بین بردن فقر پایدار

بخش دیگری از فقر که ناشی از شرایط رکود اقتصادی نبوده و حتی در دوره‌های رونق نیز وجود دارد را می‌توان به عنوان فقر پایدار نام‌ برد. برای کاهش فقر پایدار لازم است تا ابتدای ریشه‌های فقر شناسایی شده و سپس سیاست‌های بلند مدت طراحی شود. طبق مطالعات انجام شده توسط مراکز مختلف، برخی از علل پایداری فقر در دو دهک اول عبارتند از:

2-1- عدم فراگیری رشد اقتصادی: به این معنا که گروه‌های مختلف بهره‌مندی یکسانی از رشد اقتصادی ندارند و در نتیجه با افزایش تولید ناخالص داخلی، فاصله بین فقرا با ثروتمندان افزایش می‌یابد.

2-2- تحرک پایین در دهک‌های پایین درآمدی: چنانچه تحرک درآمدی در کشوری بالا باشد به این معنا است که افراد با استفاده از توانایی‌های خود می‌توانند در بازه زمانی مشخصی وضعیت خود را بهبود بخشند و به دهک‌های بالاتر منتقل شده و از فقر خارج شوند در این صورت فقر مقوله نگران کننده ای نیست. مطالعات مربوط به تحرک درآمدی در ایران نشان می‌دهد که تحرک درآمدی در دهکهای پایین درآمدی به ویژه دهک 1 و 2 بسیار اندک است به عبارتی احتمال اینکه خانواری در دهک 1 و 2 بتواند وضعیت خود را بهبود بخشند بسیار اندک است.

3-2- وجود شغل با درآمد پایین: بیش از نیمی از سرپرستان خانوار در سه دهک اول درآمدی، شاغل هستند. با این حال درآمد حاصل از شغل آنها نمی تواند باعث خروج از تله فقر شود. مشاغلی که دهک‌های پایین به آن مشغول هستند به طور معمول نیازمند سرمایه انسانی اندکی است. با وجود آنکه تعداد موقعیت‌های شغلی بالغ بر چند هزار شغل است با این‌حال تمرکز بسیار بالایی در تعداد محدودی شغل وجود دارد. به گونه‌ای که در دهک‌ اول شهری، 65 درصد افراد تنها در هفت موقعیت شغلی حضور دارند.

دلایل دیگری نیز وجود دارد که در اینجا فقط به آنها اشاره می‌شود. از جمله:

- عدم توجه به کیفیت آموزش‌های رسمی و غیر رسمی

- ضعف در سازوکارهای نظارت و ارزیابی اثر بخشی در طرح‌های حمایتی و اشتغالزایی

- نبود برنامه ریزی مرکزی در زمینه فعالیتهای حمایتی، اشتغالزایی و کاهش فقر

راهکار سیاستی برای کاهش فقر پایدار و نظام‌یافته

به منظور کاهش فقر پایدار و ارتقای شاخص‌های عدالت در جمهوری اسلامی یکی از موضوعات مهم تهیه و تصویبِ «سند کاهش فقر به صورت جامع» است. در این سند باید به طور مشخص تنها یک دستگاه به عنوان متولی کاهش فقر در کشور شناسایی شده و فعالیت‌هایی که سایر دستگاه‌‌ها، وزارتخانه و نهادها در زمینه کاهش فقر صورت می‌دهند در زیر مجموعه این دستگاه قرار گیرد.

هدف از تدوین سند راهبردی کاهش فقر، هماهنگ سازی دستگاه‌ها برای رسیدن به اهداف قابل دسترسی از طریق برنامه‌های کارشناسی شده کاهش فقر است. این سند باید ویژگی‌های زیر را داشته باشد:

1) اهداف مورد اتفاق دستگاه‌ها در مقابله با فقر را مشخص نماید، 2) معیارها و ضوابطی را برای اتخاذ سیاست‌های اقتصادی دولت درحوزه‌های مختلف از حیث آثار آنها بر توزیع درآمد و فقر فراهم کند، 3) ارزیابی سیاستهای کاهش فقر را تسهیل نماید، 4) به تخصیص بهینه منابع در این حوزه کمک کند 5) از هم پوشانی فعالیت‌ها جلوگیری کند.

در نظر گرفتن حوزه‌ای مشخص و مجزا در بودجه‌های سالانه برای اجرای احکام سند فوق، می‌تواند پیوند مناسبی بین راهبرد و اجرا ایجاد کند. در طراحی و اجرای سند کاهش فقر موارد زیر باید در نظر گرفته شود:

اصلاح نحوه ایجاد ارزش در اقتصاد ایران و نحوه توزیع منافع حاصله و تغییر آن: سیاست‌های قیمتی و غیر قیمتی در بازارهای مختلف، نحوه تعیین قیمت نهاده‌های انرژی برای مصارف غیر خانوار، نحوه استفاده از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز در بودجه دولت، نحوه تنظیم انحصارها و شبه انحصارها، ساختارها و سیاست‌های مالیاتی و حمایتی جملگی باید از جهت اثرات آن بر بهبود توزیع درآمد و رفع فقر مورد بازبینی قرار گیرند.

ایجاد اشتغال مولد: از آنجا که نیروی کار تنها دارایی اکثر فقرا است، افزایش درآمد فقرا از طریق ایجاد اشتغال مولد می‌تواند اصلی ترین راه کار مقابله با فقر باشد.

مهارت آموزی: در کنار آموزشهای رسمی، مهارت آموزی به عنوان سیاستی برای توانمندسازی و خروج از فقر از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. برنامه‌های مهارت آموزی به دنبال ارتقاء سطح مهارت بیکاران و افزایش شانس یافتن شغل است.

پرداختن به سایر ابعاد فقر: در برنامه‌های فقر زدایی لازم است به جنبه‌های مختلف فقر از جمله فقر آموزشی، فقر سلامت، فقر زیر ساخت، فقر و محیط زیست پرداخت.

حمایت از سازمان‌های مردم نهاد: حمایت از سازمانهای مردم نهاد برای تسهیل ارتباط میان جوامع محلی و نهادهای اجرایی در برنامه جامع کاهش فقر لازم به نظر می‌رسد.

پایش مداوم طرح‌های اعطای تسهیلات: پایش مداوم طرح‌های تسهیلات اعطایی اعم از حمایتی و اشتغال در جلوگیری از هدر رفت منابع و کاهش فقر ضروری است.

1) به عنوان مثال بر اساس محاسبات صورت گرفته، 8 کشوری که بالاترین نرخ فقر مطلق در آفریقا را دارند، بیش از 30 درصد از جمعیت‌شان در زیر خط فقر مطلق در سال 2018 قرار داشته‌اند.

Based on world poverty clock estimation