5 شرط اصلی اجرای مالیات بر مجموع درآمد؛ نظام مالیاتی بازتعریف شود

در ایران کاهش درآمدهای نفتی و نیاز به شناسایی پایه‌های جدید مالیاتی، افزایش ضریب جینی و نیاز به اصلاح نظام بازتوزیع درآمد و … ضرورت اصلاح نظام مالیات‌های مستقیم با محوریت نظام مالیات بر مجموع درآمد را دوچندان کرده است. ملاحظات و ویژگی‌های خاص هر نظام اقتصادی، تأثیر بسزایی در به نتیجه رسیدن اصلاحات مالیاتی دارد؛ از جمله ملاحظاتی که می‌تواند در اصلاح نظام مالیاتی در ایران اثرگذار باشد، نواقص پیشینی ازجمله وجود طیف گسترده‌ای از فعالیت‌های غیررسمی، عدم شکل‌گیری بازارهای رقابتی و نیز عدم تقارن اطلاعات، نوسانات زیاد متغیرهای کلان اقتصادی، عدم وجود نظام رفاهی یکپارچه و فاصله طبقاتی است.

در این راستا مالیات بر مجموع درآمد یکی از اصلاح‌های ضروری در اقتصاد ایران است که می‌تواند منافع بسیاری در عادلانه شدن، ساده و بهینه شدن مالیات ستانی از اشخاص حقیقی باشد. بررسی‌ها نشان می‌دهد که مالیات بر مجموع درآمد یکی از مهمترین اجزای نظام مالیاتی کشورهای توسعه یافته به حساب می‌آید؛ به طوری که در حدود 28 درصد حجم درآمدهای مالیاتی این کشورها را شامل می‌شود اما برخلاف کشورهای توسعه یافته، در کشورهای در حال توسعه این رقم در حدود 14 درصد است. با این حال وابستگی درآمدی به کمک‌های خارجی و منابع طبیعی، ضعف نهادی و ظرفیت اداری ضعیف برای مقابله با اجتناب و فرار مالیاتی، روحیه مالیاتی ضعیف مؤدیان، عدم شفافیت مالی و بزرگ بودن بخش غیررسمی اقتصاد، ازجمله عواملی است که پیاده‌سازی یک سیستم یکپارچه مالیات بر مجموع درآمد را در کشورهای در حال توسعه دشوار کرده است.

البته مالیات بر مجموع درآمد یکی از ابزارهای مالیاتی موجود در قانون مالیات‌های مستقیم مصوب سال 1366 بود، اما این بخش از قانون عملاً به صورت جدی مورد توجه مجریان مالیاتی کشور قرار نگرفت و بر این اساس در سال 1380 از قانون مالیات‌های مستقیم به طور کامل حذف شد.

بر همین اساس نیز، کاهش درآمدهای نفتی و نیاز به شناسایی پایه‌های جدید مالیاتی، شیوع برخی ناکارایی‌های اقتصادی همچون سرمایه گذاری غیرمولد ناشی از فرصت طلبی سرمایه گذاران برای اجتناب مالیاتی (سفته بازی)، افزایش ضریب جینی در سال‌های اخیر و نیاز به استفاده از ابزارهای جدید در بازتوزیع درآمد، رکود اقتصادی و عدم امکان اعمال نرخ‌های بالاتر مالیاتی بر شرکت‌ها و بنگاه‌های تجاری و … سبب شده که ضرورت بازنگری قانون مالیات‌های مستقیم با محوریت مالیات بر مجموع درآمد دوچندان شود.

در این رابطه باید اشاره کرد که یکی از مؤلفه‌های اساسی در کامیابی نظام‌های مالیاتی تدوین نهادها و قوانین مناسب مالیاتی است؛ به گونه‌ای که در ضمن سادگی به تمامی جوانب و آثار اعمال مالیات‌ها توجه شده باشد. ناکارآمدی‌های پیشینی نظام اقتصادی همچون عدم شکل‌گیری کامل بازارهای رقابتی، عدم تقارن اطلاعات، عدم شکل‌گیری نهادهای خدماتی و رفاهی عمومی و… خطر افزایش هزینه‌های ناکارایی و اختلال ناشی از مالیات‌ها را افزایش می‌دهد. از این رو لزوم توجه به تدوین قانون مالیاتی بهینه متناسب با ناکارآمدی‌های پیشینی و اقتضائات خاص اقتصاد ایران همچون رکود، تورم، بیکاری و… دوچندان می‌شود.

ملاحظات خاص برای ایران

مرکز پژوهش‌های مجلس در رابطه با اینکه مالیات بر مجموع درآمد در ایران به چه صورتی باید اجرا شود، تاکید دارد که امروزه مالیات‌ها نه تنها ابزاری برای جبران کسری بودجه دولت‌ها نیست، بلکه بسیاری از اهداف اقتصادی و اجتماعی نیز از طریق آن قابل تحقق است؛ ازاین‌رو مالیات‌ها جایگاه ویژه‌ای برای سیاستگذاری اقتصادی در کشورهای توسعه یافته دارند. مالیات بر مجموع درآمد یکی از ابعاد نظام مالیاتی کشورهای توسعه یافته است؛ در چند دهه گذشته نیز بسیاری از کشورهای در حال توسعه نیز به سمت اصلاح نظام مالیاتی خود با محوریت مالیات بر مجموع درآمد حرکت کرده‌اند.

اقتصاد ایران در سال‌های گذشته با چالش‌های متعددی روبه‌رو شده است که مالیات‌ها می‌توانند نقش مهمی در حل این چالش‌ها ایفا کنند؛ نقش آفرینی بیشتر مالیات‌ها در نظام اقتصادی ایران نیازمند اصلاح و بازتعریف نظام مالیاتی است.

در اقتصاد ایران مالیات بر مجموع درآمد می‌تواند در زمینه افزایش پایه‌ها و درآمدهای مالیاتی با هدف کاهش وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی، جلوگیری از سرمایه گذاری غیرمولد سفته‌بازان و به نوعی هدایت منابع مالی با استفاده از نرخ‌های ترجیحی مالیاتی، اصلاح نظام رفاهی و بازتوزیع درآمد با استفاده از نظام تصاعدی مالیاتی، کاهش هزینه‌های اعمال سایر مالیات‌ها همچون مالیات بر مصرف که ماهیت تنازلی دارد، جلوگیری از اعمال نرخ‌های مالیاتی بالا بر بخش تولید باهدف رونق تولید و … مؤثر باشد. در ادامه به برخی از ملاحظات به منظور اجرای مالیات بر مجموع درآمد اشاره شده است.

1- ملاحظات پیش از قانونگذاری

نواقص پیشینی بازار می‌تواند بر دستاوردهای یک نظام مالیاتی اثرگذار باشد؛ از این رو موفقیت اصلاحات مالیاتی در گرو تمهید مقدمات پیشینی در فضای اقتصادی کشور است. وجود طیف گسترده‌ای از فعالیت‌های غیررسمی اقتصادی -عدم شکل‌گیری بازارهای رسمی- به خصوص در کشورهای در حال توسعه همچون ایران یکی از نواقص پیشینی نظام مالیاتی است که می‌تواند ضمن کاهش تمکین مالیاتی در مؤدیان، هزینه‌های اجرایی و هزینه‌های رفاه از دست رفته فعالان اقتصادی به سبب اعمال مالیات را افزایش دهد.

از سوی دیگر عدم شکل‌گیری بازارهای رقابتی در بسیاری از حوزه‌های اقتصادی رقابت‌پذیر، یکی دیگر از عواملی است که می‌تواند به صورت بالقوه هزینه اعمال مالیات‌های جدید را افزایش دهد.

عدم اصابت صحیح مالیاتی در شرایطی که بازارهای رقابتی شکل نگرفته‌اند و یا در شرایطی که اقتصاد در رکود قرار دارد می‌تواند آسیب‌های آن را دوچندان کند و نیز رکود و آسیب‌پذیری فعالان اقتصادی از اعمال مالیات‌های جدید را تشدید کند.

عدم تقارن اطلاعات و نیز اثرات جانبی مثبت ازجمله عوامل دیگری است که می‌تواند زمینه افزایش هزینه‌های رفاه از دست رفته را به سبب اعمال مالیات افزایش دهد. در پایان این قسمت باید اشاره کرد که وجود نواقص پیشینی بازار به معنای عدم امکان اصلاحات جدید مالیاتی نیست؛ بلکه این نواقص ضرورت توجه و دقت بیشتر قانونگذار در سنجش تمامی ابعاد اقتصادی و اجتماعی اعمال مالیات‌های جدید را دوچندان می‌کند.

2- هدف‌گذاری نظام مالیاتی

اگرچه تحقق تمامی اهداف سیاست‌گذار در یک نظام مالیاتی مطلوبیت دارد، ولی از نظر تئوری و عملی این مهم با چالش تعارض اهداف رو به رو است؛ برای مثال یکی از این موارد تعارض هدف بازتوزیع درآمد با اهداف سادگی و کاهش مخارج مالیاتی است؛ از این رو ضروری است که در گام اول سیاست‌گذار اهداف مورد نظر خود را از اصلاحات مالیاتی مشخص کند. به نظر می‌رسد در کنار افزایش درآمدهای دولت و کاهش وابستگی بودجه به نفت، اهدافی همچون بازتوزیع درآمد، جلوگیری از سرمایه گذاری غیرمولد و کنترل نقدینگی، افزایش سادگی و تمکین نظام مالیاتی، کاهش رفاه ازدست رفته اقشار آسیب‌پذیر و تولیدکنندگان از اعمال مالیات‌ها، یکپارچه‌سازی نظام رفاهی و مالیاتی و در نتیجه کاهش هزینه‌های مدیریتی و افزایش کارایی و … از جمله اهداف بالقوه نظام مالیات بر مجموع درآمد برای اقتصاد ایران باشد که ضروری است سیاست‌گذار موارد سازگار آن را برای نظام مالیاتی برگزیند و متناسب با آن، نظام مالیات بر مجموع درآمد را طراحی کند.

3- نرخ‌های مالیاتی

یکی دیگر از محورهای تصمیم‌گیری در نظام مالیات بر مجموع درآمد جدول نرخ‌های مالیاتی است. فارغ از آنکه کدام مدل اخذ مالیات انتخاب گردد، جدول نرخ‌های مالیاتی با توجه به شرایط اقتصاد ایران باید دارای ویژگی‌هایی باشد که بدان اشاره می‌شود؛

1- نرخ‌های مالیات بر مجموع درآمد باید سازگار با سایر نرخ‌های مالیات بر مصرف و نیز مالیات بر درآمد شرکت‌ها تنظیم شود.

2- یکی از پایه‌های اصلی جامعه ایران خانواده است. از این رو جداول نرخ مالیاتی نباید به گونه‌ای باشد که بار اضافی مالیاتی به سبب ازدواج بر خانواده‌ها تحمیل شود؛ همچنین نرخ‌های مالیاتی باید به گونه‌ای باشد که زمینه تحقق عدالت افقی در میان خانواده‌های با درآمد یکسان را فراهم آورد.

3- مالیات بر مجموع درآمد با نرخ‌های تصاعدی یکی از ابزارهای اصلی کشورهای توسعه یافته در بازتوزیع درآمد است. ازاین‌رو توجه به تصاعدی بودن نظام مالیاتی (نرخ‌های تصاعدی یا نرخ‌های هموار با معافیت‌های پایه) یکی از مؤلفه‌های ضروری برای اصلاح نظام توزیع درآمد در ایران است..

4- مخارج مالیاتی دولت

مخارج مالیاتی برای تحقق اهدافی همچون جبران برخی هزینه‌ها، منافع اجتماعی و تحریک برخی رفتارها مانند عرضه کار و پس‌انداز صورت می‌پذیرد. با توجه به عدم یکپارچگی نظام رفاهی در ایران، استفاده از مخارج مالیاتی برای افزایش رفاه مؤدیان می‌تواند هزینه‌های مضاعفی را برای دولت در پی داشته باشد. ازاین‌رو ضروری است که اعمال چنین معافیت‌هایی هماهنگ با سایر خدمات رفاهی عمومی صورت پذیرد تا از تحمیل هزینه‌های مضاعف به دولت جلوگیری کند؛ تجربه اعطای برخی خدمات دولتی در ایران نشان می‌دهد که اعطای برخی یارانه‌ها موجب افزایش بیش از ظرفیت تقاضا می‌شود که این می‌تواند بر کیفیت عرضه خدمات عمومی اثرگذار باشد. ازاین‌رو لزوم توجه به اعمال دقیق معافیت‌ها و تبعیض آن برای خدمات ضروری، جهت تحقق بهینه این نوع از مخارج مالیاتی ضروری است.

5- اجتناب و فرار مالیاتی

اجتناب و فرار مالیاتی یکی از عوامل عدم موفقیت مالیات‌های مستقیم در کشورهای در حال توسعه است. ازجمله زمینه‌های اجتناب مالیاتی، امکان تغییر رفتار مؤدی در مواجهه با اعمال مالیات‌ها برای جلوگیری از تحمل بار مالیاتی است؛ توسعه پایه‌های مالیاتی به تمامی انواع منابع درآمدی از اجتناب مالیاتی جلوگیری می‌کند.

سایر ملاحظات

در کنار معیارهایی همچون سادگی، کاهش هزینه‌ها، خنثی سازی، یکپارچه سازی و تصاعدی سازی نظام مالیات بر مجموع درآمد که مهمترین ضوابط اصلاح نظام مالیات‌های مستقیم نیز به حساب می‌آیند، بازوی پژوهشی مجلس تاکید دارد که مؤلفه‌های دیگری نیز باید مورد توجه قانونگذار قرار گیرد چراکه غفلت از آن می‌تواند اجرای قانون مالیاتی را با چالش رو به رو سازد که ازجمله این مؤلفه‌ها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد.

انتخاب الگوی مالیات ستانی: الگوهای مالیات ستانی نسبت پایه‌های درآمدی با نرخ‌ها و مخارج مالیاتی را مشخص می‌سازند. الگوی مالیات ستانی از مجموع درآمد اشخاص حقیقی می‌تواند به صورت فراگیر، دوگانه، هموار و یا تلفیقی از این موارد باشد. انتخاب این الگوها بر تصمیمات قانونگذار در سایر ابعاد قانون مالیات بر مجموع درآمد و نیز بر ماهیت و پیامد نظام مالیاتی در تحقق اهداف قانونگذار تأثیر قابل توجهی دارد.

تعریف مودی (واحد) مالیاتی: یکی دیگر از محورهای تصمیم‌گیری در نظام مالیات بر مجموع درآمد اشخاص حقیقی انتخاب فرد، خانواده و یا به‌صورت انتخابی تعیین می‌گردد. انتخاب هریک از این مؤدی مالیاتی است. مؤدی مالیاتی در این نظام‌ها معمولاً واحدهای مالیاتی می‌تواند تأثیرات متفاوتی بر توزیع درآمد، فرار و اجتناب مالیاتی، انگیزه کار و … داشته باشد. همچنین انتخاب صحیح واحد مالیاتی تأثیر بسزایی در افزایش عدالت افقی نظام مالیاتی دارد.

تعریف و محاسبه درآمد: در این محور قانونگذار اقدام به تعریف پایه‌های مالیاتی در نظام مالیات بر مجموع درآمد می‌کند. همچنین با توجه به تنوع و گستردگی انواع پایه‌های مالیاتی در این نظام مالیات ستانی ضروری است تا ملاحظات خاصی برای نحوه محاسبه برخی از انواع درآمدهای مشمول مالیات اعمال شود.

تنظیم نرخ‌های مالیاتی: تعیین جدول نرخ‌های مالیاتی گام دیگری است که باید پیرامون آن تصمیم‌گیری شود؛ انتخاب نرخ‌های هموار یا تصاعدی، تبعیض جداول مالیاتی متناسب با شرایط خاص مؤدیان و نیز بررسی نسبت نرخ‌های مالیات بر مجموع درآمد با سایر مالیات‌ها و تأثیرات توزیعی آن در نظام اقتصادی ازجمله محورهای تصمیم‌گیری در این گام است.

تعیین مخارج مالیاتی: یکی از ابعاد گریزناپذیر نظام مالیاتی است؛ انتخاب نوع مخارج مالیاتی (اعتبارات مالیاتی، معافیت‌ها و یا هزینه‌های قابل قبول) توجه به استفاده بهینه از معافیت‌ها و استانداردسازی محورهای اعمال آن ازجمله مؤلفه‌های تصمیم‌گیری پیرامون مخارج مالیاتی است.

ارتباط مالیات بر مجموع درآمد با سایر مالیات‌ها: مالیات بر مجموع درآمد ضمن آنکه کل نظام مالیاتی و رفاهی را متأثر می‌کند، می‌تواند بر سایر ابعاد نظام اقتصادی همچون عرضه کار، کارآفرینی، پس‌انداز، تورم و… اثرگذار بوده و نیز از ایشان متأثر شود؛ ازاین‌رو بررسی نظام مالیاتی و رفاهی به عنوان یک سیستم یکپارچه و نیز تأثیر و تأثرات مالیات‌های مختلف در یک نظام مالیاتی یکپارچه یکی دیگر از محورهای تصمیم‌گیری است.

مالیات بر مجموع درآمد و تمکین و مدیریت مالیاتی: نحوه اجرای اصلاحات مالیاتی و نیز آئین نامه‌ها و رویه‌های اجرای آن در تحقق مؤثر قوانین مالیاتی و کاهش هزینه‌های تمکین بسیار قابل توجه است؛ ازاین‌رو توجه به ابعاد اجرایی قانون مالیات بر مجموع درآمد یکی دیگر از محورهای تصمیم‌گیری است.

طراحی فرایند اصلاح نظام مالیاتی: هرگونه تغییر در نهادها و قوانین اقتصادی می‌تواند به رغم آثار مثبت اصلاحی، برخی از بازیگران اقتصادی را نیز متضرر کند. در این میان، نحوه انجام اصلاحات و فرایند آن می‌تواند تأثیرات مستقیمی بر این مساله داشته باشد. بر این اساس محور نهایی که در این گزارش بدان پرداخته شد، به مساله طراحی فرایند اصلاح نظام مالیاتی باز می‌گردد.

لازم به ذکر است که هر یک از مؤلفه‌های مطرح شده در این گزارش دارای ابعاد مختلفی هستند که قضاوت در مورد هرکدام وابسته به اهداف قانونگذار از نظام مالیاتی و نیز شرایط اقتصادی و اجتماعی کشور محل اجرای آن است؛ همچنین انتخاب مدل بهینه مالیات ستانی در گرو توجه به تمامی مؤلفه‌های نظری و اجرایی مالیات ستانی در قانون مالیات بر مجموع درآمد است.