این درحالی بوده که بسیاری از کشورهای جهان که دیرتر از ایران نسبت به برنامه‌ریزی اقدام کرده‌اند، توانسته‌اند به بسیاری از اهداف خود جامه عمل بپوشانند.
مطالعات مختلفی درباره دلایل عدم توفیق نظام برنامه‌ریزی کشور در دستیابی به اهداف خود صورت پذیرفته است؛ یکی از مهم‌ترین آسیب‌های شناسایی‌شده در این خصوص، شیوه‌ای خاص از برنامه‌ریزی در ایران بوده است که می‌توان از آن تحت عنوان برنامه‌ریزی جامع برای توسعه یاد کرد (عظیمی،1393 و 1396؛ تهرانی، 1393؛ بیگدلی، 1393). در کشور ما از زمان تدوین برنامه عمرانی پنجم (1356-1352) روش برنامه ریزی جامع در پیش گرفته شد.
در برنامه‌ریزی جامع آسیب‌هایی به جامعه وارد می‌شود که ازجمله این آسیب‌ها می‌توان به عدم اولویت‌گذاری صحیح در اهداف برنامه، بلندپروازانه بودن اهداف برنامه، نیاز به اطلاعات کامل و به‌هنگام، نیاز به منابع مالی و اقتصادی فراوان، دشواری به مشارکت طلبیدن ذی‌نفعان و عدم حصول اجماع در برنامه‌ریزی، نبود ضمانت اجرا و کاهش مسئولیت‌پذیری مجریان برنامه و درنهایت کاهش کارآیی دولت اشاره کرد. وجود این مسائل جملگی گویای ضرورت تغییر روش از برنامه‌ریزی جامع به‌ سوی استفاده از سایر روش‌های برنامه‌ریزی بدیل (جایگزین) است؛ یکی از مهم‌ترین و موفق‌ترین روش‌ها، روش برنامه‌ریزی هسته‌ای یا هسته‌های کلیدی خط‌دهنده برای توسعه (Core Planning) است.
در شیوه جدید برنامه‌ریزی، گلوگاه‌های اساسی شناسایی شده و سعی می‌شود با محوریت برنامه‌های اجرایی، موانع توسعه حذف و یک قطب توسعه ایجاد شود؛ ازجمله ویژگی‌های برنامه‌ریزی هسته‌ای می‌توان به کارآمدی، قابلیت اجرای زیاد و تحقق اهداف توسعه‌ای اشاره کرد. با توجه‌ به در پیش بودن فرایند تدوین برنامه جامع و تحول استان همدان، لازم است مروری داشته باشیم بر سند بالادستی کشور یعنی برنامه هفتم توسعه و پیشرفت کشور و همان‌طور که می‌دانیم، نگاه اصلی برنامه هفتم، حل ناترازی‌های کشور است.
برنامه هفتم کشور به‌ دور از کلی‌گویی، مستقیم به سراغ چالش‌ها و مسائل کلیدی رفته و با شناسایی 18 چالش و 35 مسئله، آن‌ها را که واقعیت‌های کشور هستند، در کانون توجه خود قرار داده است؛ بنابراین دو محور اساسی برنامه هفتم یعنی مسئله‌محوری که مورد تأکید مقام معظم رهبری نیز هست و همچنین نگاه به اولویت‌ها را باید مد نظر قرار داد.
با نگاهی به برنامه هفتم توسعه و پیشرفت کشور، می‌بینسم که این برنامه شامل 24 فصل، 58 زیرفصل، هفت بخش و 120 ماده بوده که به شرح نمودار زیر سهم هریک از بخش‌ها مشخص شده است.
* جدول
نگارنده از تاریخ 13 شهریورماه سال جاری طی 11 یادداشت اقتصادی، وضعیت استان همدان را مورد تحلیل و ارزیابی قرار داده است (روزنامه سپهرغرب) و همان‌طور که در بخش اول اشاره کردیم، با شناسایی فعالیت‌ها و زنجیره‌های اقتصادی مزیت‌دار براساس سند آمایش سرزمین به‌عنوان مزیت‌های رقابتی استان، به دنبال ارائه مدل توسعه برای همدان خواهیم بود. هرچند این تحلیل‌ها و ارزیابی‌ها به نیمه راه خود رسیده، اما با توجه به تأکید استاندار محترم بر ضرورت تدوین یک برنامه جامع و تحول‌آفرین برای استان همدان، در این یادداشت به ارائه پیشنهادهایی برای بازنگری در برنامه‌ریزی توسعه در ستاد توسعه استان می‌پردازیم.
برای تحقق اهداف برنامه هفتم توسعه و پیشرفت در استان همدان، باید ساختاری را جهت همراه‌سازی دستگاه‌های اجرایی در استان طراحی کرد که از الزامات ایجاد سازگاری درونی بین بخش‌های مختلف سیستم اقتصادی تلقی می‌شود؛ برای هماهنگ‌سازی بین اهداف و ابزارهای سیاست‌های اقتصادی و سازگاری بین بخش خصوصی و بخش دولتی در جهت تحقق توسعه اقتصادی و افزایش کارآیی و اثربخشی برنامه‌های اقتصادی، سازگاری درونی از مهم‌ترین ملزومات است.
راسل ایکاف در کتاب برنامه‌ریزی تعاملی، برنامه‌ریزی را نظم‌ دادن به آشفتگی‌ها می‌داند، از نظر او مهم‌ترین محدودیت برای خروج از آشفتگی‌ها، محدودیت‌های فیزیکی نیستند، بلکه محدودیت‌های اجتماعی، فرهنگی، فکری و معرفتی هستند؛ وی می‌گوید تنها چیزی که سخت‌تر از شروع یک فعالیت جدید بوده، دست‌ کشیدن از یک کار قدیمی و پُرتکرار است؛ بنابراین مسائل امروز ناشی از راه‌ حل‌های دیروز است.
بدون تعارف باید گفت: راه‌ حل‌هایی که طی چند دهه اخیر برای حل مسائل کشور داده‌ایم، نتوانسته مسائل را حل کنند، بلکه مشکلات پیچیده‌تر نیز شده‌اند؛ واقعیت این است که سواد کافی در این‌ ارتباط نداریم.
به تعبیر سعدی رحمت‌الله‌علیه:
«گر خواجه شفاعت نکند روز قیامت/ شاید ز مشاطه نرنجیم که زشتیم»
در این یادداشت تلاش می‌کنیم ابتدا با پیشنهاد برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی خط‌دهنده (Core Planning) که مبتنی بر دو محور اساسی برنامه هفتم یعنی مسئله‌محوری و اولویت‌بندی مسائل است، آن‌ها را مورد بررسی قرار دهیم؛ آنگاه ساختاری پیشنهادی را برای همراه‌سازی دستگاه‌های اجرایی استان که با سیستم اقتصادی برنامه سازگاری درونی داشته باشد، ارائه می‌دهیم. نتیجه جلسات کارشناسی و کمیته‌های تخصصی باید چشم‌انداز روشنی از توسعه و پیشرفت استان همدان در پایان برنامه هفتم در بُعد توسعه اقتصادی، توسعه گردشگری و میراث‌ فرهنگی، مدیریت بحران و تاب‌آوری، تحقیق‌وتوسعه، افزایش کیفیت زندگی شهروندان و تبدیل‌ شدن استان به یک الگوی موفق در توسعه متوازن پایدار، ترسیم کند.
همچنین دلایل به‌کارگیری برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی خط‌دهنده در شرایط بحران در مناطق را تشریح می‌کنیم؛ با طرح موضوع مسائل کلیدی استان و دسته‌بندی آن‌ها براساس اهمیت و اولویت و ارائه راه با شیوه جدید برنامه‌ریزی، می‌توان بر ناکامی‌های نظام برنامه‌ریزی خاتمه داد.
نکته نخست: ناکامی برنامه‌های توسعه و عدم موفقیت‌های مکرر در حل مسائل پیچیده و متنوع جامعه طی هفت دهه گذشته و عدم توانایی در پاسخ به نیازهای واقعی و فوری جامعه به‌دلیل وسعت و گستردگی برنامه‌های جامع، تغییر مسیر برنامه‌ریزی آینده را به سمت الگوی جدید برنامه‌ریزی یعنی برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی با رویکرد هدف‌محور که باعث می‌شود برنامه‌ها و پروژه‌ها با دقت بیشتری طراحی و اجرا شوند. سوق می‌دهد.
بنابراین، سیاست‌گذاران و برنامه‌ریزان از ابزارها و روش‌های نوین در برنامه‌ریزی استفاده می‌کنند؛ به همین دلیل، برنامه‌ریزی با تمرکز بر هسته‌های کلیدی براساس مشارکت و همراهی جامعه و استفاده از نظرات و پیشنهادهای آنان، بهتر می‌تواند با واقعیت‌های اجتماعی و اقتصادی همخوانی داشته باشد. بنابراین این رویکرد باعث افزایش اعتماد و همکاری عمومی و درنتیجه موفقیت بیشتر برنامه‌ها می‌شود؛ چراکه این نوع برنامه‌ریزی عنصر کلیدی میان‌بری از برنامه‌ریزی استراتژیک است که هرچند از جامعیت آن کاسته شده، اما از آنجا که به‌جای سناریوپردازی و تعیین مسیر، مستقیماً با شناخت وضع موجود به‌ عنوان کردن برنامه اقدام می‌کند (آن‌هم اقدام مقتضی و مورد وفاق کارشناسان و خبرگان محلی) می‌توان گفت که قابلیت اجرایی بیشتری داشته و موفقیت‌آمیزتر خواهد بود.
در این‌ ارتباط استاندار همدان به مدیران توصیه کرده است که از چارچوب وظایف سازمانی خارج شوند و به خلاقیت و نوآوری در طراحی برنامه‌ها توجه کنند؛ این به معنای ایجاد فضایی برای خطرپذیری و آزمایش ایده‌های جدید است که می‌تواند به پیشرفت استان کمک کند.
نکته دوم: با استناد به بخش‌های مختلف برنامه هفتم در نمودار فوق، می‌توان ساختار کمیته‌های تخصصی شامل اقتصاد و بخش عمومی، زیربنایی و تولیدی، اجتماعی، فرهنگی و آموزشی، سیاسی و امنیتی، اداری و قضائی و حقوقی را تشکیل داد و به شرح زیر اقدام کرد:
الف- شناسایی نیازها و مسائل محلی: در این مرحله با بررسی دقیق نیازهای جامعه محلی و مشکلات موجود، نقاط قوت و ضعف شناسایی می‌شود؛ این اطلاعات به‌عنوان پایه‌ای برای توسعه برنامه‌های آتی عمل می‌کند.
ب- تعریف اهداف و مقاصد: بعد از شناسایی نیازها، هدف‌های مشخصی تعیین می‌شود که برنامه‌ریزی براساس آن‌ها صورت می‌گیرد. این اهداف باید قابل‌ اندازه‌گیری و واقع‌گرایانه باشند.
ج- انتخاب پروژه‌های کلیدی: در این مرحله، پروژه‌هایی که به‌عنوان لوکوموتیوهای توسعه شناخته می‌شوند، انتخاب می‌شوند. این پروژه‌ها باید قابلیت ایجاد تأثیرات مثبت روی اقتصاد و جامعه محلی را داشته باشند.
د- برنامه‌ریزی منابع و زمان‌بندی: بعد از انتخاب پروژه‌ها، منابع انسانی، مالی و فناوری لازم، برای اجرای آن‌ها برنامه‌ریزی می‌شود؛ زمان‌بندی دقیق نیز برای اطمینان از پیشرفت منظم پروژه‌ها تعیین می‌شود.
ه- اجرا و نظارت: پروژه‌ها به مرحله اجرا وارد می‌شوند و نظارت مستمر بر پیشرفت آن‌ها انجام می‌گیرد؛ این مرحله شامل ارزیابی‌های دوره‌ای برای اطمینان از انطباق با اهداف اولیه است.
و- ارزیابی و اصلاح: بعد از اتمام پروژه‌ها، تأثیرات آن‌ها بر جامعه محلی و اقتصاد بررسی می‌شود؛ این ارزیابی می‌تواند به اصلاح برنامه‌ها و پروژه‌های آتی کمک کند.
در این مرحله باید مراقب باشیم تا دستگاه‌های اجرایی به‌جای برنامه، مجموعه‌ای از نیازنامه دستگاه‌های اجرایی و فهرست آمال و آرزوها را به‌جای برنامه مطرح نکنند و بخشی‌نگری و بودجه‌سالاری بر نظام برنامه‌ریزی مسلط نشود.
نکته سوم: در برنامه‌ریزی اقتصادی با شناسایی مزیت‌ها و فرصت‌های توسعه استان در حوزه‌های کشاورزی، صنعت، معدن، گردشگری، حمل‌ونقل، محیط‌ زیست، آموزش عالی، سلامت، انرژی، عمران شهری و غیره در کنار مشکلات و چالش‌هایی که حوزه‌های مذکور دارند، به تشکیل یک تابع هدف مشخص و تلاش برای بهینه‌کردن این تابع مشروط به درنظر گرفتن محدودیت‌های برنامه‌ریزی، می‌پردازیم؛ ازجمله محدودیت:
الف- منابع؛ مانند منابع ارزی، ریالی، نیروی انسانی متخصص، زمین، آب، انرژی، مواد اولیه و غیره.
ب- محدودیت‌های فناوری تولید در هر فعالیت اقتصادی و اجتماعی و غیره.
ج- محدودیت‌های نهادی اعم از قوانین و مقررات و سیاست‌ها و تصمیماتی که قبلاً گرفته شده و در طول برنامه می‌تواند بر فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی تأثیر بگذارد و برنامه‌ریزی را با عدم قطعیت روبه‌رو کند.
برنامه هفتم راه‌ حل را در مردمی‌سازی اقتصاد می‌داند و بنابراین رفع موانع بر سر راه کارآفرینان، می‌تواند محدودیت‌های مذکور را کم‌اثرتر کند و با اعتماد به کارآفرینان و حمایت از کارآفرینی، می‌شود مسائل اقتصادی استان را حل کرد. همان‌طور که می‌دانیم، پیشران و لوکوموتیو صنعتی جامعه، کارآفرینان هستند؛ اینان می‌توانند چرخ‌های اقتصاد را با راه‌اندازی صنایع جدید، به حرکت درآورده و زمینه را برای تولید، اشتغال، کاهش تورم و ارائه خدمات مفید و رفاه جامعه، فراهم کنند.
نکته چهارم: یکی از برنامه‌های موفق قبل از انقلاب اسلامی برنامه چهارم توسعه است که نمونه‌ای از برنامه‌ریزی هسته‌ای مبتنی بر عناصر کلیدی است که به‌دلیل ناشناخته بودن در ایران، ابهاماتش و عدم مطالعه کافی در مورد آن، ناشناخته و مبهم مانده است. معمولاً مقامات سیاسی که علاقه‌مند به برنامه هستند، توجهشان در برنامه‌ریزی جامع بیشتر به متغیرهای کلان است؛ به‌عبارتی برنامه به‌جای قابلیت اجرایی، به بیان خواست‌های سیاسی بدل می‌شود. به همین دلیل برنامه‌ریزی با شکست روبه‌رو خواهد شد؛ برنامه کلان نیز به‌لحاظ تخصصی قابل‌ درک برای عده‌ای خاص از متخصصین بوده و برای عامه مردم قابل‌ درک نیست.
به همین دلیل با دقت در چارچوب نظری برنامه‌ریزی مبتنی بر عناصر کلیدی (Core planning)، براساس تئوری آشوب (Chaos Theory) و نقش آن در شرایط بحران، می‌توان این نوع برنامه‌ریزی را در توسعه منطقه‌ای به‌کار برد؛ چراکه این هسته‌ها تحت‌ تأثیر اثر پروانه‌ای می‌توانند اثری بیش از حد معمول در پیشبرد اهداف اقتصادی و توسعه منطقه‌ای ایجاد کنند.
اگر وضع حال حاضر را شرایط بحران فرض کنیم، نتیجه جلسات کارشناسی در کمیته‌های تخصصی فوق می‌تواند در تدوین جهت‌گیری‌های اصلی استان در حوزه‌های گردشگری و صنایع‌ دستی، صنعت، معدن، کشاورزی، بازرگانی، حمل‌ونقل و ترانزیت، انرژی، آب، محیط‌ زیست، اجتماعی و فرهنگی، آموزش عالی در جامعه شهری و روستایی با اتکا به سند آمایش استان همدان و برنامه هفتم توسعه، کمک کند؛ به‌واقع با بررسی دقیق، می‌توان مسائل کلیدی استان همدان را براساس اهمیت و فوریت، شناسایی و دسته‌بندی و در هسته‌های کلیدی برای آن‌ها راه‌ حل پیدا کرد.
خلاصه:
در این یادداشت به ناکامی‌های برنامه‌ریزی جامع اشاره و ضرورت تغییر رویکرد به سمت روش‌های جدید را متذکر شدیم؛ به‌ویژه برنامه‌ریزی هسته‌ای. نگارنده بر این باور است که با وجود 70 سال برنامه‌ریزی در ایران، هنوز به اهداف مورد نظر دست نیافته‌ایم و بنابراین باید به شناسایی گلوگاه‌ها و چالش‌های کلیدی پرداخته و با ایجاد ساختار مناسب، هماهنگی بین بخش دولتی و خصوصی را تقویت کنیم.
برای اجرایی‌ شدن برنامه تحولی استان راهکارهای عملیاتی شامل تدوین نقشه راه مشخص جهت شناسایی و اولویت‌بندی پروژه‌های کلیدی که براساس مزیت رقابتی استان طراحی شده باشند، ارائه شوند و با تقویت همکاری بین‌ بخشی و برگزاری جلسات منظم بین دستگاه‌های دولتی و بخش خصوصی برای تبادل نظر و هماهنگی در اجرای برنامه‌ها، اقدام شود؛ همچنین استفاده از فناوری‌های دیجیتال برای جمع‌آوری داده‌ها و تحلیل وضعیت اقتصادی و اجتماعی استان به‌منظور تصمیم‌گیری بهتر، همراه با آموزش و توانمندسازی مدیران و کارشناسان در زمینه روش‌های برنامه‌ریزی و مدیریت پروژه، به اجرایی‌ شدن برنامه‌ریزی تحولی استان کمک می‌کند.