سپهرغرب، گروه شهر: یکی از دریچه‌های اصلی برای تحلیل و شناخت وضعیت مدیریت شهری در تطبیق با مفاهیم و مؤلفه‌های تاب‌آوری شهر در برابر حوادث بررسی وظایف، تکالیف، مسئولیت‌ها و اختیارات مدیریت شهری از یکی از دریچه‌های اصلی برای تحلیل و شناخت وضعیت مدیریت شهری در تطبیق با مفاهیم و مؤلفه‌های تاب‌آوری شهر در برابر حوادث بررسی وظایف، تکالیف، مسئولیت‌ها و اختیارات مدیریت شهری از منظر قانونی و مقررات، ملاک عمل است. از این منظر، می‌توان وظایف قانونی شهرداری و شورای اسلامی شهر را تحلیل و به شرح زیر ارائه کرد.

شکل‌گیری شوراها در کشور، تحقق مفاد اصول مختلفی از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به عنوان میثاق ملی و مهم‌ترین سند قانونی کشور است.

1. شهرداری‌ها و تاب‌آوری شهری در برابر حوادث

نهاد مدیریت شهری در ایران، وظایفی دارد که به موجب قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی و برخی تصمیمات دولت، این وظایف به آن‌ها واگذار شده است. رویکرد بنیادی در تعریف و تعیین وظایف برای این نهاد نمایندگی و در برخی وظایف، جایگزینی این نهاد به جای حاکمیت در اداره‌ی امور شهرها بوده است. به همین دلیل، بخشی از وظایف این نهاد، از جنس امور حاکمیتی است که تا قبل از تشکیل شهرداری توسط دولت اداره می‌شده‌اند و پس از شکل‌گیری آن‌ها، در قالب سیستم مدیریتی تعریف شده به وسیله‌ی شهرداری انجام می‌شود.

مطابق ماده‌ی 55 قانون شهرداری (منصور، 1392: 348)، شهرداری‌ها وظایف مشخصی را در حوزه‌های مختلف خدمات شهری، از جمله مدیریت پسماند، فضای سبز، بهداشت شهری، ایمنی و آتش‌نشانی، تدفین، همچنین حمل و نقل شهری، عمران شهری، امور فرهنگی و اجتماعی و نظیر این‌ها برعهده دارند. بررسی این وظایف و مسئولیت‌ها در حوزه‌ی مدیریت بحران و تاب‌آوری شهر در برابر حوادث، از دو منظر قابل انجام است: نخست این که بخشی از وظایف شهرداری‌ها، به طور مستقیم به موضوع حوادث می‌پردازد و انجام تکالیفی در این زمینه را از وظایف شهرداری تلقی می‌کند. در این چهارچوب، مطابق بند 13 ماده‌ی 55 قانون شهرداری، ایجاد غسل‌خانه و گورستان، و تهیه وسایل و حمل اموات و مراقبت و انتظام امور آن‌ها از وظایف شهرداری‌ها است. این مسئولیت به تدابیر و اقداماتی برای مدیریت بحران در پس از بروز بحران اطلاق دارد و شهرداری‌ها را موظف به پیش‌اندیشی برای انتقال و تدفین متوفیان در حوادث احتمالی می‌نماید. مهم‌ترین محمل قانونی شهرداری‌ها در زمینه حوادث و مدیریت بحران در وظایف شهرداری بند 14 ماده 55 قانون شهرداری است که اتخاذ تدابیر مؤثر و اقدامات لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و آتش‌سوزی و همچنین رفع خطر از بناها و دیوارهای شکسته و پوشاندن چاه‌ها و چاله‌های واقع در معابر عمومی و نظیر این‌ها را از وظایف این نهاد قلمداد کرده است. رویکرد این مسئولیت نیز به اقدامات مقابله‌ای و پیشگیرانه تمرکز دارد، اگرچه در حوزه‌ی ایمنی و آتش‌نشانی، بخش عمده‌ی اقدامات ساختاری و عملکردی شهرداری‌ها معطوف به ایجاد سازمان آتش‌نشانی و خدمات ایمنی در ساختار شهرداری به استناد ماده‌ی 84 قانون شهرداری و ساخت و توسعه ایستگاه‌های آتش‌نشانی و برنامه‌ریزی برای مقابله با حوادث احتمالی است، اما در حوزه‌ی سیل، شهرداری‌ها با انجام تمهیدات ساختمانی، مانند ایجاد دیواره‌های سیل‌بند، اصلاح مسیر و مقطع رودخانه و ساماندهی مسیل‌ها و همچنین اقدامات مدیریتی، مانند منطقه‌بندی سیلاب دشت و تعیین حریم و بستر رودخانه‌ها و مسیل‌ها در حوزه‌ی انجام امور پیشگیرانه، اقدامات بنیادی را به انجام می‌رسانند. از جمله مسئولیت‌های دیگر شهرداری که مرتبط به امور مدیریت بحران بوده و می‌تواند نقش مؤثری در تاب‌آوری شهر در برابر حوادث داشته باشد، موضوع صدور پروانه‌ی ساختمان برای همه‌ی بناها، تأسیسات و ساختمان‌های شهری است که در بند 24 ماده‌ی 55 به آن پرداخته شده است. این مسئولیت به دلیل ابعاد کالبدی و فضایی در شهر، در صورت اجرای صحیح، اثربخشی فراوانی در تاب‌آوری شهرها در برابر حوادث، ایفا می‌کند. دوم این که بخشی دیگر از مأموریت‌های این نهاد به صورت غیرمستقیم به موضوع مدیریت بحران ارتباط دارد. در واقع شهرداری، وظیفه و مأموریتی را برای اهداف خاص انجام می‌‎دهد، اما می‌تواند رویکردهای مدیریت بحران را نیز در اجرای آن‌ها رعایت کرده و یا در هنگام بروز بلایا، از اقدامات انجام شده استفاده کند. در قالب این وظایف و مسئولیت‌ها، به استناد بند 1 و 25 ماده‌ی 55 قانون شهرداری، این نهاد وظیفه‌ی ایجاد خیابان‌ها و معابر و کوچه‌ها را به عهده دارد. تمهید اقدامات زیرساختی برای انجام این مأموریت و پیش‌بینی فضاهای خاص برای حمل و نقل اضطراری در هنگام بحران به صورت غیرمستقیم به نقش شهرداری در تاب‌آوری فضاهای شهری ارتباط دارد. به موجب لایحه‌ی قانونی حفظ و گسترش فضاهای سبز در شهرها مصوب سال 1359، شهرداری، وظیفه‌ی ایجاد و توسعه‌ی فضای سبز را به عهده دارد. این فضاها ضمن کارکردهای تفریحی و فراغتی، می‌تواند به صورت چندمنظوره تعریف و با پیش‌بینی برخی امکانات و تجهیزات، به عنوان فضاهای اسکان موقت و اضطراری مدنظر قرار گیرد که تاب‌آوری شهر پس از بروز بلایا را ارتقا می‌بخشد.

بررسی این وظایف نشان می‌دهد که بخش عمده‌ی مسئولیت‌های شهرداری در حوزه‌ی تاب‌آوری و مدیریت بحران به ابعاد کالبدی و نهادی معطوف است و برای امور اجتماعی و اقتصادی، جایگاه مشخصی تعریف و تبیین نشده است. همچنین مطابق قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور و آئین‌نامه اجرایی آن (عبدالهی، اکبری، 1393: 440)، دستگاه‌ها و ارگان‌های مختلفی در چهار مرحله مدیریت بحران شامل مراحل پیشگیری، آمادگی، مقابله و بازسازی و بازتوانی ایفای نقش نمایند. موارد مرتبط با شهرداری‌ها در این قانون به شرح ذیل است:

* ماده‌ی 6 قانون و ماده‌ 1 آئین‌نامه اجرایی، شهرداری‌ها را به عنوان یکی از دستگاه‌های ذی‌ربط در مدیریت بحران تعیین کرده و کلیه‌ی مباحث، قوانین و ضوابط مطرح شده در قانون و آئین‌نامه‌ی اجرایی آن در خصوص دستگاه‌های ذی‌ربط، شامل شهرداری‌ها نیز است.

* مطابق ماده‌ی 9 قانون تشکیل مدیریت بحران کشور، واحد سازمانی مناسب در امر مدیریت بحران در وزارت‌خانه‌ها و دستگاه‌های ذی‌ربط، برحسب ضرورت با تصویب شورای عالی مدیریت بحران کشور تشکیل خواهد شد. در این خصوص، در تبصره‌ی 2 ماده‌ی 3 آئین‌نامه‌ی اجرایی قانون نیز دستگاه‌های ذی‌ربط، مکلف به طراحی و تشکیل واحد سازمانی مناسب برای مراحل آمادگی و مقابله با بحران در سطوح ملی، استانی و شهرستانی شده‌اند. طراحی و ایجاد ساختار مدیریت بحران در شهرداری‌ها متناسب با جمعیت آن‌ها در سه سطح در سال 1393 و ابلاغ آن از سوی وزارت کشور را می‌توان تحقق بخش این بند قانونی در حوزه‌ی وظایف مدیریت شهری در ایران قلمداد کرد.

* مطابق بند د ماده‌ی 9 قانون؛ با توجه به شرایط ویژه و اهمیت شهر تهران به عنوان پایتخت جمهوری اسلامی ایران، شورای هماهنگی مدیریت بحران شهر تهران به ریاست شهردار تهران تشکیل خواهد شد.

* طبق ماده‌ی 10 قانون، همه‌ی دستگاه‌های موضوع ماده‌ی (160) قانون برنامه‌ی چهارم توسعه‌ی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و مؤسسه‌های عمومی غیردولتی از جمله دستگاه‌های تحت نظر مقام معظم رهبری، نیروهای مسلح، شهرداری‌ها و واحدهای سازمانی زیر نظر شهرداری‌ها و نیز سازمان‌ها، تشکل‌ها و بنگاه‌های فعال در بخش‌های خصوصی و تعاونی، در مراحل مدیریت جامع بحران (به ویژه در مرحله آمادگی) موظف‌اند در چهارچوب وظایف و ضوابط محوله، عمل کرده و گزارش عملکرد خود را از طریق مراجع دولتی ذی‌ربط به سازمان مربوطه ارائه دهند.

* در تبصره 1 ماده‌ی 10 قانون تأکید شده است که در هنگام بروز بحران تمامی دستگاه‌های مذکور در این ماده، موظف‌اند بنا به اعلام ریاست سازمان مدیریت بحران کشور، طبق برنامه‌های از پیش تعیین شده در عملیات مقابله با بحران شرکت کنند و گزارش اقدامات خود را از طریق معمول به اطلاع سازمان برسانند. مشارکت شهرداری‌ها به عنوان نهادهای محلی و نزدیک‌ترین واحد سازمانی خدماتی و لجستیکی در این زمینه، حائز اهمیت است.

* مطابق ماده‌ی 15 آئین‌نامه اجرایی قانون، سازمان مدیریت بحران کشور دارای 14 کارگروه تخصصی و عملیاتی است که مسئولی کار گروه «بیمه، بازسازی و بازتوانی، تأمین و تجهیز ماشین‌آلات، آواربرداری ساختمان‌ها، آتش‌نشانی، مواد خطرناک، انتقال و تدفین متوفیان» برعهده‌ی معاون هماهنگی امور عمرانی و رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور است. کارگروه‌های تخصصی استانی مشابه کارگروه اصلی، در صورت ضرورت و با توجه به حادثه‌خیز بودن هر استان، بنا به پیشنهاد استاندار و تصویب شورای هماهنگی، متناسب با نیاز تشکیل خواهد شد. این کار گروه، وظیفه‌ی اصلی راهبری امور مدیریت بحران در شهرداری‌ها را به عهده دارد.

به موجب بند 7 ماده‌ی 71 قانون شوراها، اقدام در خصوص تشکیل نهادهای اجتماعی و مدنی از وظایف شوراها است و می‌توان گفت که نهادهای مدنی را که فعالیت‌های امدادی را انجام می‌دهند، می‌توان با بسترسازی توسط شوراها ایجاد کرد که تحقق مفاهیم پیش گفته شده در زمینه‌ی استفاده از مشارکت مردم در تأمین ایمنی شهر است.

ادامه دارد

*مجید عبداللّهی

منبع مقاله:

اسماعیل زاده، حسن، (1395) بنیان‌های نظری در مطالعات شهری؛ جلد یکم: مدیریت شهری (با نگاهی بر شرایط ایران)، تهران: تیسا، چاپ اول.