1. شناخت مخاطرات و ریسک
دشواری بزرگ مدیریت بحران در بسیاری از شهرهای ایران، نداشتن اطلاعات کامل در مورد انواع مخاطرات و تحلیل خطرها است. درواقع هر شهری باید بداند که چه مخاطراتی و با چه ابعاد و احتمالی ممکن است در شهر رخ دهند و خطر حاصل از آن‌ها چقدر بوده، نقشه‌های پهنه‌بندی مخاطرات و خطر به‌روز، حداقل اطلاعاتی است که برای مدیریت جامع بحران شهری همیشه نیاز می‌شود. چنین اطلاعاتی اگرچه به‌صورت پراکنده و موردی برای برخی از شهرها ممکن است وجود داشته باشد، به‌صورت منظم و منسجم در مورد همه شهرهای کشور وجود ندارند.
سال‌ها است که تمرکز اصلی مدیریت بحران در سطوح مختلف بر مخاطره زلزله بوده، در این زمینه توفیق‌هایی حاصل شده است، اما تا حدی منجر به غفلت از مخاطرات دیگری مانند تغییرات اقلیمی و تبعات آن مانند خشک‌سالی، بیابان‌زایی، سیل، گردوغبار و وقایع انسان‌ساز و فناورانه مانند آن شده؛ بدون شک زلزله یکی از مهم‌ترین مخاطرات طبیعی ایران است که تلفات انسانی و اقتصادی بسیاری را برای ما طی‌ سال‌ها و قرون گذشته به‌بار آورده و لازم است برنامه‌های ویژه این مخاطره تهیه و به‌کار گرفته شوند. آنچه مهم است اینکه ما باید از ظرفیت مذکور برای طراحی ساختار و تقویت نظام جامع مدیریت بحران در شهرها که همه‌ مخاطرات را مورد نظر دارد، بهره‌برداری کنیم و در آن راستا حرکت کنیم.
بخش مهمی از امور مربوط به شناخت مخاطرات و تهیه‌ نقشه‌های مخاطرات، اموری هستند که نیاز به تلاش ملی و استانی داشته و شهرها هرکدام به‌تنهایی نه قادر به این کار هستند و نه داده‌های مورد نیاز آن‌ها را دارند. این کار درحقیقت خدمتی است که سطوح بالاتر مدیریت بحران باید در اختیار اداره‌ها و نهادهای مدیریت بحران در شهرها قرار دهند؛ وقتی داده‌ها و اطلاعات مربوط به مخاطرات تهیه و در اختیار دستگاه‌های مدیریت شهری قرار داده شوند، آن‌ها قادر خواهند بود اطلاعات داده‌شده را در برنامه‌ریزی‌ها و تصمیماتشان وارد کنند.
بخش قابل توجهی از این اطلاعات را شهرها می‌توانند به ‌صورت‌های مختلف در آموزش‌های عمومی به شهروندانشان بگنجانند. در دسترس گذاشتن اطلاعات صحیح درباره‌ مخاطرات به شهروندان، بنگاه‌های اقتصادی و سازمان‌های غیر دولتی علاقه‌مند، امکان می‌دهد که این اطلاعات را در تصمیمات خود وارد کرده و در بلندمدت موجبات کاهش خطر را فراهم آورند. در عین حال اگر شهرها هرکدام اطلاعات مربوط به مخاطرات و بحران‌های خود را مستندسازی کنند، در بلندمدت می‌توانند منبع مناسبی برای تحلیل خطر و برنامه‌ریزی باشند.
پیشرفت‌های ایجادشده در زمینه سیستم‌های اطلاعاتی، این امکان را فراهم کرده است که اطلاعات در زمان واقعی تهیه و مورد استفاده تصمیم‌گیران قرار گیرند. این فناوری‌ها به‌ویژه در مخاطرات اقلیمی و برخی مخاطرات مرتبط با علوم زمین (مانند رانش زمین) و مانند آن‌ها می‌توانند استفاده شوند. یکی از وظایف مهم مدیریت شهری، آموزش کارکنان شهرداری در زمینه‌ مخاطرات و افزایش دانش علمی و فنی آن‌ها است؛ این‌ها کسانی هستند که در تهیه‌ برنامه‌ها، پروژه‌‎ها و اقدامات شهرداری در سطوح راهبردی، تاکتیکی و عملیاتی حضور دارند و آگاهی آن‌ها از مخاطراتی که در شهرها وجود دارند، در تصمیم‌ها و فعالیت‌های آن‌ها تأثیرگذار خواهد بود.
ارتباط سیستماتیک بین شهرداری‌ها و دانشگاه‌های موجود در شهر در زمینه‌ علوم مربوط به مدیریت بحران، ظرفیت‌هایی است که شهرها می‌توانند برای این مقاصد از آن‌ها بهره‌برداری کنند. همچنین در بسیاری از شهرها دانش‌های بومی بسیاری درباره مخاطرات و روش‌های پیشگیری و مقابله با آن‌ها وجود دارند که باید شناسایی و مورد توجه قرار گیرند؛ این دانش در بسیاری از موارد منحصربه‌فرد بوده و ممکن است از دید سازمان‌های ملی و حتی استانی و کارشناسان مربوطه دور بمانند. شهرداری‌ها در موقعیت بهتری برای شناسایی و سرمایه‌گذاری بر روی این دانش‌ها و روش‌ها هستند.
مهم‌ترین وظیفه‌ای که مدیریت شهری در این زمینه دارد، آن است که صرف‌نظر از داشتن یا نداشتن واحدهای مدیریت بحران، مطمئن شوند که اطلاعات موجود مربوط به مخاطرات در تصمیم‌ها، برنامه‌ها و همچنین اقدامات روزمره‌ شهرداری‌ها درنظر گرفته شوند. درحقیقت بسیاری از پروژه‌ها باید از این دیدگاه بررسی شوند و درصورت نیاز، اصلاح شوند.
      2. پیشگیری و کاهش اثرات بحران‌ها
پیشگیری و کاهش اثرات بحران‌ها از مهم‌ترین اقدامات دولت‌ها و مدیریت شهری قبل از وقوع بحران‌ها است. تاب‌آورسازی زیرساخت‌های شهری اعم از آن‌ها که در اختیار مدیریت شهری هستند و آن‌ها که در اختیار بخش خصوصی و یا سایر دستگاه‌های دولتی قرار دارند (مانند آب، برق، گاز، مدارس، بهداشت و غیره)، تاب‌آور ساختن بنگاه‌های اقتصادی شهر و کمک به آن‌ها در رسیدن به این هدف، اجرای جدی کدهای ساختمانی، توجه بیشتر به مخاطرات در کاربری اراضی و برنامه‌ریزی شهری و به‌ویژه توسعه‌ مسکونی، حفاظت و تقویت استفاده‌ پایدار از منابع اکوسیستمی و مدیریت پایدار منابع طبیعی در شهرها، استفاده از ابزارهای تشویقی ازجمله ابزارهای مالی در اختیار شهرداری‌ها در راستای کاهش مخاطرات و توجه به کاهش و پیشگیری از بحران‌ها در بخش گردشگری شهرها به‌ویژه شهرهایی که گردشگرپذیر هستند، ازجمله این فعالیت‌ها هستند.
بر این اقدامات باید تلاش برای حفاظت و نگهداری آثار تاریخی و فرهنگی را نیز افزود؛ در همه‌ این برنامه‌ها و اقدامات توجه به نیازهای گروه‎های خاص از اهمیت بسیاری برخوردار است، زیرا کاهش خطر وقتی با تمرکز بر گروه‌هایی که آسیب‌پذیرند باشد، درمجموع موفق‌تر خواهد بود.
درحالی ‌که برخی از شهرهای کشور اقداماتی را در این زمینه‌ها شروع کرده‌اند، اکثر شهرها هنوز تهیه و اجرای برنامه‌های پیشگیری و کاهش مخاطرات را در دستور کار خود قرار نداده‌اند. انجام این کار البته مستلزم وجود منابع، امکانات، دستورالعمل‌ها و خط مشی‌هایی است که در سطح ملی و استانی تهیه شده و شهرها آن‌ها را اجرا می‌کنند. برخی از شهرها توجه موردی به مخاطراتی مانند سیل و زلزله داشته‌اند، اما هنوز برنامه‌های پیشگیری چندمخاطره‌ای در اختیار ندارند. نبودن چهارچوبی ملی و استانی برای تهیه‌ برنامه‌های پیشگیری چندمخاطره‌ای (Multi-Hazard Mitigation Plan)، فقدان نقشه‌های مخاطره در سطوح محلی و منطقه‌ای و نداشتن توان‌های تخصصی و مالی لازم برای تهیه و اجرای این نوع برنامه‌ها، مشکلی جدی برای شهرهایی است که تمایل دارند در این مسیر گام بردارند.
در شهرهای بزرگ مانند تهران، مشهد، تبریز و غیره نیز که مراکز و سازمان‌های پیشگیری و مدیریت بحران از مدت‌ها قبل ایجاد و فعال بوده‌اند، برنامه‌های منسجم و جامع پیشگیری تهیه نشده است. متأسفانه شواهد قوی چندانی در دست نیست که با اتکا به آن‌ها بتوان گفت که شهرهای کشور در زمینه‌ تهیه‌ برنامه‌های پیشگیری از بحران‌ها در وضعیت مطلوبی قرار دارند.
مشکل بسیار اساسی در این خصوص، نوع نگرش‌ها به مدیریت بحران است که متأسفانه هنوز هم در برخی از مسئولان رده‌های مختلف وجود دارد. در این نگرش مدیریت بحران صرفاً به اقداماتی که بعد از وقوع حوادث انجام می‌گیرد، خلاصه می‌شود. دیدگاهی که بسیار قدیمی و ناکارا است؛ با وجود همه‌ تلاش‌هایی که متخصصان و دست‌اندرکاران طی سال‌های گذشته انجام داده‌اند، تحولات و جابه‌جایی‌های بسیاری که در سطوح مسئولان صورت می‌گیرد، نهادینه کردن مفهوم مدیریت جامع بحران را با مشکلات زیادی روبه‌رو کرده است. در برخی از موارد حتی تکرار این توضیحات از طرف کارشناسان برای مسئولان جدید، امری خسته‌کننده است؛ زیرا آن‌ها باید دائماً مسئولان جدید را با مفهوم و روش مدیریت جامع بحران آشنا کنند که به‌نوبه‌ خود نیازمند زمان است.
البته بر این مشکل باید مشکلات فلسفی و جهان‌بینی‌های موجود را نیز اضافه کرد. برنامه‌های پیشگیری مخاطرات به‌نوعی گسترش مداخله‌ دولت‌ها در امور را به همراه دارند؛ مثلاً اجرای کدهای ساختمانی، برنامه‌های کاربری زمین با ملاحظه مخاطرات و ارائه و عدم ارائه خدمات شهری بر مبنای مخاطرات و بسیاری دیگر از روش‌های پیشگیری، مستلزم دخالت بیشتر دولت‌ها و مدیریت شهری در امور خصوصی است. برخی از مسئولان و گروه‌های سیاسی ممکن است مشکلات بنیانی با این نوع مداخلات داشته باشند؛ بنابراین رغبت چندانی به گسترش این نوع برنامه‌ها نشان نمی‌دهند.
بر این اساس افراد با تأکید و تقویت نظام مدیریت بحران مبتنی بر مقابله با بحران‌ها، درصدد هستند ضمن افزایش توان‌ مقابله با بحران‌ها، مدیریت بحران را در حد مقابله که کمترین شیوه‌ مداخله دولت بوده، محدود کنند. این درحالی است که تجربه‌های گذشته و محاسبات اقتصادی به‌خوبی نشان می‌دهند که مقابله با مدیریت بحران‌های بزرگ، از ظرفیت دولت خارج بوده و هزینه‌های مقابله با بحران‌ها بسیار بیشتر است. بنابراین ازنظر منافع اجتماعی سرمایه‌گذاری در پیشگیری از وقوع بحران‌ها و کاهش اثرات آن‌ها درصورت وقوع، بسیار مقرون به‌صرفه است. این مهم درحقیقت توجیه اقتصادی برای مداخله‌ دولت در زمینه مذکور محسوب می‌شود.
مشکل دیگر نگاه کردن به مدیریت بحران و برنامه‌های مربوطه به‌عنوان محصول و نه فرآیند است. مسئله‌ دیگر درنظر نگرفتن مدیریت بحران به‌عنوان بخشی از فعالیت‌های روزانه‌ نظام مدیریت شهری بوده، اینجا است که جایگاه ادارات و مراکز مدیریت بحران در شهرها اهمیت پیدا می‌کند؛ فقط شکل‌های خاصی از ساختارهای سازمانی هستند که می‌توانند یک فعالیت را جزء مهمی از فعالیت‌های روزانه‌ یک سازمان کنند.
البته ذهنیت مردم را نیز در این مسائل باید درنظر گرفت. مردم با اینکه درصورت وقوع بحران‌ها دولت‌ها و مسئولان شهری را جهت عدم پیشگیری و برنامه‌ریزی در این زمینه سرزنش می‌کنند، قبل از وقوع بحران‌ها پشتیبانی‌های لازم را از این اقدامات نمی‌کنند. در برخی موارد حتی این‌گونه سرمایه‌گذاری‌ها را بیهوده قلمداد می‌کنند؛ ناکارایی تلاش‌های فعلی انجام‌شده در این زمینه‌ها، ریشه در عوامل زیادی دارد که برخی از آن‌ها عبارت‌اند از: نامشخص بودن سلسله‌مراتب اداری، نامشخص بودن سیستم اطلاع‌رسانی، نامناسب بودن هماهنگی‌های بین سازمانی، برداشت نادرست از رفتار مردم و بی‌توجهی به فرآیند برنامه‌ریزی؛ حتی در مواردی که برنامه‌ها تهیه شده‌اند، در اجرا با مشکلات جدی برخورد کرده‌اند. برای مثال با آنکه ساخت‌وساز در حریم رودخانه‌ها و گسل‌ها هم طبق قوانین و مقررات و هم طبق استانداردها محدود یا ممنوع شده است، این نوع توسعه‌ها همچنان در شهرهای کشور درحال انجام هستند.
منبع مقاله:
اسماعیل‌زاده، حسن، (1395) بنیان‌های نظری در مطالعات شهری؛ جلد یکم: مدیریت شهری (با نگاهی بر شرایط ایران)، تهران: تیسا، چاپ اول. *علی عسگری