دانش‌آموخته دکتری اقتصاد کشاورزی با تأکید بر اینکه تغییر کاربری اراضی را نمی‌توان مستقل از وضعیت اقتصادی کشاورزان، بازار زمین و محدودیت منابع آب بررسی کرد، گفت: در استان همدان، کاهش منابع آبی، افت کیفیت خاک و شور شدن اراضی، بخش مهمی از ظرفیت تولید کشاورزی را تحت تأثیر قرار داده؛ ازاین‌رو سیاست‌گذاری در حوزه تغییر کاربری باید با توجه به کیفیت زمین، وضعیت منابع آب و شرایط اقتصادی مناطق مختلف انجام شود.
تغییر کاربری اراضی کشاورزی از مسائل بحث‌برانگیز مدیریت زمین در سال‌های اخیر بوده است؛ مسئله‌ای که اغلب با گسترش باغ‌ویلاها، ساخت‌وسازهای غیرمجاز و خروج اراضی حاصلخیز از چرخه تولید شناخته می‌شود، اما بررسی ریشه‌های آن نشان می‌دهد مجموعه‌ای از عوامل اقتصادی، اجتماعی، محیط‌زیستی و حقوقی در شکل‌گیری این پدیده نقش دارند.
افزایش ارزش زمین و تقاضا برای ساخت باغ‌ویلا از یک‌سو و کاهش منابع آب، افت کیفیت خاک و دشواری تأمین هزینه‌های تولید از سوی دیگر، شرایطی ایجاد کرده که ادامه فعالیت کشاورزی برای برخی بهره‌برداران توجیه اقتصادی گذشته را ندارد. بااین‌حال، پرسش اساسی این است که آیا تغییر کاربری در تمامی مناطق، تهدیدی یکسان برای امنیت غذایی محسوب می‌شود یا باید میان زمین‌های حاصلخیز، اراضی کم‌بازده و مناطقی که با محدودیت شدید منابع آب مواجه‌اند، تفاوت قائل شد؟
برای بررسی این موضوع و واکاوی ابعاد اقتصادی تغییر کاربری اراضی در استان همدان، با دانش‌آموخته دکتری اقتصاد کشاورزی، گفت‌وگو کرده‌ایم که در ادامه می‌خوانید.
*سودآوری زمین و نقش محدودیت آب در تصمیم کشاورزان
علی‌محمد جعفری در تشریح عوامل اقتصادی مؤثر بر تغییر کاربری اراضی اظهار کرد: سودآوری زمین و امکان تفریح، استراحت و رفاه، از انگیزه‌های اصلی مالکان برای تبدیل زمین‌های زراعی به باغ یا ساخت‌وساز است؛ تصمیمی که لزوماً با هدف کسب درآمد کشاورزی اتخاذ نمی‌شود.
این کارشناس اقتصاد کشاورزی با اشاره به نقش کاهش منابع آب در بی‌حاصل ماندن بخشی از اراضی افزود: وقتی کشاورز به دلیل کم‌آبی نتواند زمین خود را زیر کشت ببرد، پیشنهاد خرید با قیمت مناسب او را به فروش ترغیب می‌کند؛ بنابراین انگیزه تغییر کاربری را نمی‌توان صرفاً به سودجویی نسبت داد، بلکه شرایط تولید، دسترسی به آب و فرصت‌های سرمایه‌گذاری جایگزین نیز مؤثرند.
جعفری با اشاره به تحولات الگوی سکونت در همدان گفت: ثابت‌ماندن محدوده شهری و جایگزینی آپارتمان‌ها به‌جای خانه‌های ویلایی، تقاضا برای باغ‌ویلاهای پیرامون شهر را افزایش داده و بازاری برای اراضی حاشیه‌ای ایجاد کرده است؛ با این حال، باید میان اقداماتی که زمین را از چرخه تولید خارج می‌کنند و فعالیت‌های در راستای افزایش بهره‌وری، تفاوت قائل شد.
به گفته وی، این موضوع به معنای نادیده‌گرفتن قانون نیست، بلکه ضرورت بررسی میزان انطباق قوانین و آیین‌نامه‌ها با شرایط واقعی بهره‌برداران را نشان می‌دهد.
*پیامدهای تغییر کاربری؛ از نابودی خاک حاصلخیز تا تهدید تولید
وی خاک را سرمایه‌ای عظیم و تجدیدناپذیر در مقیاس عمر انسان دانست و گفت: بر اساس برآوردهای خاک‌شناسی، تشکیل لایه‌ای به ضخامت یک سانتی‌متر صدها سال و در برخی شرایط نزدیک به هزار سال زمان می‌برد؛ بنابراین وقتی زمین درجه‌یک و حاصلخیزی برای همیشه از چرخه تولید خارج می‌شود، بخشی از ظرفیت تولید کشاورزی از دست می‌رود و نمی‌توان از این خسارت گذشت.
این دانش‌آموخته دکتری اقتصاد کشاورزی درعین‌حال تصریح کرد: در شرایط کنونی استان همدان، منابع آب مهم‌ترین عامل محدودکننده توسعه کشاورزی است و شواهد آماری نقش تعیین‌کننده‌ترِ محدودیت زمین نسبت به آب را نشان نمی‌دهد. کمبود زمین ممکن است در آینده جدی شود، اما اکنون کاهش منابع آب مستقیماً امکان ادامه تولید را تهدید می‌کند و حتی زمین حاصلخیز نیز بدون آب کافی تضمین‌کننده تولید نیست.
جعفری تأکید کرد: حفاظت از اراضی حاصلخیز ضروری است، اما اگر هم‌زمان برای جلوگیری از افت منابع آب و تخریب خاک برنامه‌ریزی نشود، صرف حفظ کاربری کشاورزی نمی‌تواند ظرفیت تولید را در بلندمدت تضمین کند.
*تغییر کاربری معیشتی یا سوداگری در بازار زمین؟
وی با اشاره به ضرورت تفکیک انگیزه‌های معیشتی بهره‌برداران از فعالیت‌های سوداگرانه گفت: سوداگری در بازار زمین همواره وجود داشته و تقاضای باغ‌ویلا نیز از آن تأثیر می‌پذیرد، اما هرگونه تغییر در شیوه بهره‌برداری از زمین را نمی‌توان با ساخت‌وساز غیرمجاز یکسان دانست.
این کارشناس اقتصاد کشاورزی افزود: یک واحد کشاورزی، همانند واحد تولیدی صنعت، برای نگهداری تجهیزات، استقرار نیروی کار و انجام فعالیت‌های تولیدی ممکن است به تأسیسات جانبی نیاز داشته باشد. در الگوهای سنتی کشاورزی چنین امکاناتی به شکل امروزی وجود نداشت، اما تغییر شیوه‌های تولید و بزرگ‌ترشدن قطعات زمین، نیازهای جدیدی ایجاد کرده است.
جعفری با بیان اینکه برخی باغ‌ها به دلیل کمبود امکانات از ظرفیت تولیدی خود استفاده نمی‌کنند، اظهار کرد: ورود سرمایه و ایجاد تأسیسات ضروری می‌تواند به بهبود بهره‌برداری و افزایش تولید کمک کند؛ بنابراین همه سرمایه‌گذاری‌های مرتبط با زمین الزاماً زیان‌بار نیستند، هرچند باید ماهیت و آثار آنها در چارچوب ضوابط قانونی بررسی شود.
وی همچنین تأثیر تغییر سبک زندگی بر تقاضای زمین را مؤثر دانست و گفت: گسترش آپارتمان‌نشینی و کاهش فضاهای باز در محیط‌های مسکونی، نیاز شهروندان به فضاهای تفریحی را افزایش داده است؛ روندی که در دوران شیوع کرونا شدت بیشتری گرفت؛ زیرا برخی افراد به دنبال فضایی مستقل و دور از تراکم شهری بودند.
به گفته وی، فعالیت‌هایی مانند روستاگردی و گردشگری کشاورزی نیز در صورت مدیریت اصولی می‌توانند به رونق اقتصاد روستاها کمک کنند، اما چنین منافعی نباید به توجیهی برای تخریب اراضی مولد تبدیل شوند.
*کاهش 190 هزار هکتاری اراضی آبی؛ سهم تغییر کاربری چقدر است؟
این کارشناس اقتصاد کشاورزی با تأکید بر ضرورت بررسی آمارهای بلندمدت اظهار کرد: برای شناخت پیامدهای تغییر کاربری باید مشخص شود چه میزان از اراضی کشاورزی واقعاً به ساخت‌وساز اختصاص یافته و چه مقدار به دلایلی مانند کمبود آب، فرسایش یا افت کیفیت خاک از چرخه تولید خارج شده است.
جعفری افزود: بر اساس برآوردی که در این گفت‌وگو مطرح می‌کنم، میزان تغییر کاربری اراضی در 20 سال گذشته به هزار هکتار نمی‌رسد؛ البته ارائه رقم دقیق و قابل استناد نیازمند بررسی آمار رسمی است.
او با اشاره به روند سطح اراضی آبی استان همدان گفت: حدود سال 1370 نزدیک به 310 هزار هکتار اراضی آبی زراعی در استان وجود داشت که این میزان اکنون به حدود 120 هزار هکتار رسیده است.
وی تصریح کرد: نباید تمام این کاهش را معادل تغییر کاربری ساختمانی دانست؛ چراکه بخشی از اراضی به باغ تبدیل شده‌اند و بخش دیگر نیز به‌دلیل افت منابع آب، شورشدن زمین و فرسایش خاک، دیگر امکان کشت مناسب ندارند.
این کارشناس اقتصاد کشاورزی ادامه داد: در برخی دشت‌ها شوری خاک و در مناطقی نیز کمبود آب، کشاورزان را ناچار کرده بخشی از اراضی خود را رها کنند؛ در چنین شرایطی، سطح زمین موجود با ظرفیت آبی در دسترس تناسب ندارد.
جعفری خاطرنشان کرد: خروج زمین از چرخه تولید بر اثر ساخت‌وساز، با کاهش بهره‌برداری ناشی از بحران آب و تخریب خاک، دو مقوله متفاوتند که اگرچه هر دو بر تولید اثر می‌گذارند، اما علل و راهکارهای یکسانی ندارند.
*دیوارکشی و تأسیسات کشاورزی؛ ضرورت بازنگری در مصادیق قانونی
وی با انتقاد از برخی برداشت‌های گسترده از مفهوم تغییر کاربری گفت: یکی از مسائل مهم، نحوه تعریف و تشخیص این مصادیق در قوانین است. برای مثال، کشاورزی که با هدف حفاظت از محصول و تأمین امنیت زمین، اقدام به دیوارکشی یا فنس‌کشی می‌کند، باید مشخص شود آیا عمل او بدون توجه به کارکردش، به‌خودی‌خود مصداق تغییر کاربری است یا خیر.
وی افزود: همچنین بهره‌برداران گاهی برای احداث بنایی کوچک یا تأمین نیازهای ضروری کشاورزی با موانع قانونی روبه‌رو می‌شوند؛ مثلاً فردی با هزار مترمربع زمین، برای دریافت مجوز نیازمند حدنصاب سه هزار متری است و عملاً نمی‌تواند نیازش را قانونی رفع کند.
این کارشناس تأکید کرد: وقتی مقررات پاسخگوی نیازهای واقعی بهره‌برداران نباشد، انگیزه اقدام غیرمجاز بالا می‌رود؛ ازاین‌رو باید سنجید ضوابط موجود تا چه اندازه با شیوه‌های نوین تولید و نیاز کشاورزان تناسب دارد.
جعفری با تأکید بر اینکه تغییر کاربری صرفاً مسئله‌ای فنی نیست، اظهار کرد: در بازنگری قوانین و آیین‌نامه‌ها، علاوه بر متخصصان خاک و زراعت، باید از حقوقدانان، اقتصاددانان و کارشناسان علوم اجتماعی نیز بهره گرفت.
وی ادامه داد: زمین پدیده‌ای ناهمگن است؛ کیفیت خاک، حاصلخیزی، دسترسی به آب و شرایط اقتصادی در مناطق گوناگون تفاوت اساسی دارد، درحالی‌که گاه مقرراتی یکسان برای همه آنها اعمال می‌شود. شرایط زمین در منطقه‌ای پرآب با اراضی کم‌آب یکی نیست؛ بنابراین سیاست‌گذاری باید به‌گونه‌ای باشد که ضمن صیانت از اراضی ارزشمند، پاسخی منطقی به نیازهای ضروری بهره‌بردار بدهد.
*بحران آب؛ تهدیدی فراتر از تغییر کاربری
وی با اشاره به سهم حدود 90 درصدی بخش کشاورزی از منابع آب استان اظهار کرد: وقتی بخش عمده آب در کشاورزی مصرف می‌شود، بازنگری در الگوی کشت، ارتقای بهره‌وری آب و حفظ کیفیت خاک ضرورت می‌یابد.
این کارشناس هشدار داد: در مناطقی با فرسایش شدید خاک و افت منابع آب، ادامه کشاورزی بدون توجه به پایداری، خود عامل تخریب ظرفیت تولید خواهد بود.
جعفری تصریح کرد: مسئله فقط این نیست که زمین تغییر کاربری پیدا کند یا خیر، بلکه باید دید چگونه می‌توان ظرفیت تولید را در بلندمدت حفظ کرد. اگر منابع آب از دست بروند و کیفیت خاک کاهش یابد، حتی زمین‌هایی که همچنان کاربری کشاورزی دارند نیز از نظر اقتصادی و تولیدی با محدودیت جدی مواجه خواهند شد.
وی با اشاره به تجربه کمبود آب در سال 1401 اظهار کرد: در شرایطی که تأمین نیازهای ضروری مانند آب شرب و بهداشت با محدودیت مواجه است، نمی‌توان بدون اولویت‌بندی منابع درباره توسعه کشاورزی تصمیم گرفت.
وی تأکید کرد: من در شرایط فعلی همدان، تغییر کاربری اراضی را به‌تنهایی تهدید اصلی امنیت غذایی نمی‌دانم؛ این دیدگاه به معنای بی‌اهمیت‌بودن حفاظت از زمین نیست، بلکه معتقدم تهدیدها باید بر اساس شرایط واقعی استان اولویت‌بندی شوند.
به گفته این کارشناس، در مناطقی مانند بخش‌هایی از شمال کشور، دشت مغان و جلگه خوزستان که از زمین‌های حاصلخیز و منابع آبی بیشتری برخوردارند، تغییر کاربری آثار جدی‌تری بر ظرفیت تولید دارد، درحالی‌که در مناطق کم‌آب، کاهش منابع آبی عامل محدودکننده اصلی است.
*حفاظت از زمین‌های درجه‌یک و دو در کنار سامان‌دهی توسعه شهری
جعفری با تأکید بر اهمیت حفاظت از اراضی حاصلخیز گفت: زمین‌های درجه‌یک و دو کشاورزی به‌دلیل کیفیت بالا، باید در برابر تغییر کاربری محافظت شوند.
وی افزود: در اطراف شهر همدان، از جمله محدوده‌های پیرامون بلوار آیت‌الله نجفی، قاسم‌آباد و مسیرهای منتهی به بلوار فرودگاه، اراضی حاصلخیز و باکیفیتی وجود دارد که وضعیت آنها باید در برنامه‌ریزی توسعه شهری مورد توجه قرار گیرد.
این کارشناس اقتصاد کشاورزی ادامه داد: توسعه شهری نیز نیازمند نظم و برنامه‌ریزی است؛ اگر قرار باشد شهر گسترش یابد، باید محل توسعه، کیفیت اراضی و پیامدهای تغییر کاربری به‌دقت بررسی شود.
جعفری با اشاره به تأثیر برنامه‌ریزی شهری بر ارزش اقتصادی زمین اظهار کرد: هنگامی که امکان ساخت‌وساز ارزش زمین را به‌شدت افزایش می‌دهد، ممکن است کشاورز انگیزه خود را برای ادامه تولید از دست بدهد؛ زیرا فروش زمین درآمد بیشتری برای او ایجاد می‌کند.
وی افزود: از سوی دیگر، اگر توسعه شهری به‌گونه‌ای انجام شود که قطعات کشاورزی میان ساخت‌وسازها محصور بمانند، بهره‌برداری منظم از آن‌ها دشوار می‌شود. همچنین طراحی نامناسب محدوده‌های توسعه می‌تواند اختلاف چشمگیری در ارزش قطعات مجاور ایجاد کند.
وی تصریح کرد: حفاظت از زمین‌های حاصلخیز باید با برنامه‌ریزی اصولی توسعه شهری همراه باشد؛ نه می‌توان مسئله را صرفاً با ممنوعیت حل کرد و نه می‌توان بدون توجه به کیفیت خاک و پیامدهای ساخت‌وساز، توسعه شهر را پیش برد.
*تنوع‌بخشی به اقتصاد روستا؛ راهکاری برای کاهش وابستگی به آب
این دانش‌آموخته دکتری اقتصاد کشاورزی با اشاره به ضرورت تغییر رویکرد توسعه روستایی اظهار کرد: وقتی منابع آب در یک استان به‌شدت تحت فشار قرار دارند، باید به‌دنبال مسیرهای دیگری برای توسعه اقتصادی باشیم و معیشت روستاییان را صرفاً به کشاورزی وابسته نکنیم.
جعفری افزود: در برخی روستاها، مردم به فعالیت‌هایی مانند تولید پوشاک، حمل‌ونقل و صنعت مبلمان روی آورده‌اند؛ فعالیت‌هایی که ضمن ایجاد اشتغال و رونق اقتصادی، به حفظ جمعیت و پویایی روستاها کمک می‌کنند.
وی ادامه داد: تنوع‌بخشی به فعالیت‌های اقتصادی موجب می‌شود کاهش منابع آب یا تغییرات اقلیمی، تمام درآمد خانوارهای روستایی را تحت تأثیر قرار ندهد. باید پذیرفت که همه روستاها الزاماً نمی‌توانند تنها با اتکا به کشاورزی توسعه پیدا کنند.
وی تأکید کرد: برخی کشورها با وجود محدودیت اراضی کشاورزی، از مسیرهای دیگر نیازهای غذایی خود را تأمین می‌کنند؛ بنابراین هنگام کاهش منابع آب، باید درباره آینده تولید، تأمین امنیت غذایی و فرصت‌های جایگزین اشتغال واقع‌بینانه تصمیم گرفت.
وی افزود: ممکن است کشاورزی به این نتیجه برسد که فروش زمین و سرمایه‌گذاری درآمد آن در بخشی دیگر از اقتصاد، سودآوری بیشتری دارد؛ تصمیمی که باید در بستر شرایط تولید، وضعیت منابع و ساختار بازار تحلیل شود.
این کارشناس اقتصاد کشاورزی همچنین به افزایش تولید کشاورزی طی دهه‌های گذشته اشاره کرد و گفت: با وجود محدودیت منابع، تولید کشاورزی در این مدت افزایش یافته و به حدود چهار برابر رسیده؛ مسئله‌ای که نشان می‌دهد برای تحلیل روند تولید باید مجموعه‌ای از عوامل ازجمله تغییر بهره‌وری، شیوه‌های تولید و وضعیت منابع را بررسی کرد.
*نبود آمار دقیق؛ مانعی در ارزیابی پیامدهای تغییر کاربری
جعفری یکی از پیش‌نیازهای اصلاح سیاست‌های مدیریت زمین را دستیابی به آمار دقیق و تفکیک‌شده دانست و اظهار کرد: هنوز نتوانسته‌ام آمار قابل اتکایی به دست بیاورم که نشان دهد در چند دهه گذشته چه میزان از اراضی کشاورزی استان واقعاً به ساختمان و کاربری‌های غیرقابل کشت تبدیل شده؛ آیا این میزان هزار هکتار بوده، دو هزار هکتار یا رقم دیگری؟
وی افزود: از یک‌سو درباره خروج اراضی از چرخه تولید سخن گفته می‌شود و از سوی دیگر، آمارها از افزایش تولید کشاورزی حکایت دارند. برای تحلیل این وضعیت باید مشخص شود چه سهمی از کاهش سطح اراضی آبی به تغییر کاربری، چه میزان به محدودیت منابع آب و چه مقدار به افت کیفیت خاک مربوط بوده است.
این دانش‌آموخته دکتری اقتصاد کشاورزی تصریح کرد: تا زمانی که داده‌های دقیق در دسترس نباشد، ارزیابی آثار واقعی تغییر کاربری بر تولید و امنیت غذایی دشوار خواهد بود.
جعفری تأکید کرد: سیاست‌گذاری باید متناسب با اولویت‌های هر منطقه انجام شود. در عین حال، رهاکردن تغییر کاربری بدون ضابطه می‌تواند هزینه‌های اجتماعی و محیط‌زیستی سنگینی ایجاد کند؛ همان‌طور که اعمال مقررات غیرمنعطف نیز بهره‌برداران را با مشکلات جدی مواجه می‌سازد.
وی خاطرنشان کرد: هدف اصلاح مقررات باید ایجاد تعادل میان حفاظت از اراضی ارزشمند، مدیریت پایدار منابع آب و خاک، نیازهای واقعی کشاورزان و الزامات توسعه اقتصادی باشد.
*حفاظت از ظرفیت تولید؛ فراتر از حفظ عنوان کاربری کشاورزی
آنچه از دیدگاه‌های علی‌محمد جعفری برمی‌آید، ضرورت بازنگری در شیوه تحلیل و مدیریت تغییر کاربری اراضی کشاورزی است. در این نگاه، نه می‌توان تمام موارد تغییر کاربری را به سوداگری نسبت داد و نه می‌توان با استناد به محدودیت منابع آب یا افزایش تولید در سال‌های گذشته، از پیامدهای نابودی اراضی حاصلخیز چشم پوشید.
کاهش سطح اراضی آبی زراعی استان همدان از حدود 310 هزار هکتار در سال 1370 به حدود 120 هزار هکتار، بنا بر ارقام مطرح‌شده از سوی این کارشناس، پرسش مهمی را پیش روی سیاست‌گذاران قرار می‌دهد؛ چه میزان از این کاهش ناشی از تغییر کاربری بوده و چه سهمی به بحران آب، تغییر نوع کشت، شورشدن زمین و افت کیفیت خاک بازمی‌گردد؟
پاسخ به این پرسش نیازمند انتشار آمار رسمی و تفکیک‌شده از سوی دستگاه‌های مسئول است. بدون چنین اطلاعاتی، نه می‌توان سهم واقعی تغییر کاربری در کاهش ظرفیت تولید استان را مشخص کرد و نه امکان ارزیابی دقیق اثربخشی سیاست‌های حفاظتی وجود دارد.
درعین‌حال، سهم بالای بخش کشاورزی در مصرف آب، ضرورت پیوند سیاست‌های مدیریت زمین با برنامه‌های بهره‌وری منابع آبی را دوچندان می‌کند. حفاظت از زمین‌های درجه‌یک و دو، جلوگیری از ساخت‌وسازهای مخرب، حمایت از سرمایه‌گذاری‌های مولد و بازنگری در مقررات مرتبط با نیازهای ضروری بهره‌برداران، مجموعه‌ای از اقداماتی هستند که باید در چارچوب سیاستی منسجم دنبال شوند.
تنوع‌بخشی به اقتصاد روستاها نیز می‌تواند ضمن ایجاد فرصت‌های شغلی جدید، وابستگی معیشت خانوارها به منابع محدود آب را کاهش دهد و از فشار بر اراضی کشاورزی بکاهد.
بااین‌همه، یک نکته نباید در میان بحث‌های اقتصادی و محدودیت منابع آب مغفول بماند؛ کمبود آب، مجوزی برای نابودی زمین‌های حاصلخیز نیست؛ همان‌گونه که حفظ عنوان کاربری کشاورزی، بدون امکان تأمین آب و استمرار تولید، به‌تنهایی به معنای حفاظت از امنیت غذایی نخواهد بود.
مدیریت تغییر کاربری زمانی می‌تواند به حفظ ظرفیت تولید کشاورزی کمک کند که به‌جای برخورد یکسان با زمین‌های متفاوت، بر شناخت دقیق منابع آب و خاک، تفکیک فعالیت‌های مولد از سوداگری و انتشار آمار شفاف استوار باشد. مسئله همدان انتخاب میان حفاظت از زمین یا مدیریت بحران آب نیست؛ آینده کشاورزی استان به حفاظت هم‌زمان از هر دو وابسته است.

طاهره ترابی مهوش