کمکهای ابتر دولت به شهرداریها
سپهرغرب، گروه شهر - طاهره ترابیمهوش: یکی از تفکراتی که بعد از گذشت سالها همچنان در میان مردم حاکم است، دولتی بودن بودجه شهرداریهاست. این مهمترین عاملی است که باعث شده تا امروز مردم تمایل چندانی به پرداخت انواع عوارض و بهای خدمات خود نداشته باشند؛ تصور اینکه دولت هرساله بودجه مورد نیاز اداره شهرها را در اختیار شهرداریها قرار میدهد و امکان اداره و بهسازی شهرها با این بودجه وجود دارد، موجب شده تا شهروندان توجیهی برای پرداخت عوارض خود به شهرداری نداشته باشند. این نوع تفکر همچنین موجب شده تا مردم عوارض را بهعنوان پولی بدانند که محل هزینهکرد آن در شهر مشخص نیست؛ بنابراین پرداخت آن را با این تصور که تنها با عوارض نوسازی میتوان شهر را اداره کرد، بر خود واجب نمیدانند.
حال آنکه امروزه نهتنها شهرداریها با بودجه دولتی اداره نمیشوند، بلکه از سال 1361 به بعد کمکهای دولتی نیز با قانون خودکفایی مالی شهرداریها رو به کاهش گذاشت و در سالهای 1365 تا 1369 بسیار اندک شد، تا آنکه از سال 1370 به بعد تقریباً این کمکها حذف بود؛ این در شرایطی است که تا سال 1360 بیش از 31 درصد از بودجه شهرداریها توسط دولت تأمین میشد.
هرچند در زمان تصویب این قانون دولت مکلف شد که لایحه خودکفایی شهرداریها را که معرف منابع مالی جدید و جایگزین کمکهای دولتی باشد به مجلس ارائه کند، اما تاکنون هیچگونه اقدامی در این زمینه صورت نگرفته است و درعینحال با توجه به آنچه بیان شد، منابع مالی شهرداریها دچار فرازوفرودهای فراوانی است. شهرداریها که بهعنوان متولی توسعه شهرها براساس وظایف قانونی شناخته شدهاند، بار عمده توسعه شهری کشور را بر دوش میکشند و درحال حاضر بسیاری از وظایف توسعهای دولت را در این خصوص کاهش دادهاند.
پس از بحرانهای بهوجودآمده به جهت قانون خودکفایی شهرداریها، دولت سعی کرد تا با وضع قوانین جدید شهرداریها را در وصول برخی از منابع مالی خود یاری کند، اما حکایت گلایههای مسئولان شهرداری از روند پرداخت اعتبارات دولتی موضوع جدیدی نیست و هرازچندگاهی که بحث ترافیک و کمبود اتوبوس مطرح میشود، مدیران شهری از عدم تخصیص اعتبار دولتی دم میزنند و زلف توسعه ناوگان حملونقل عمومی را به اعتبارات دولتی گره میزنند؛ بنابراین با توجه به آنچه گفته شد بر آن شدیم تا درخصوص وظایف دولت در حوزه تأمین اعتبار و منابع مورد نیاز شهرداری با سیدمحسن طباطبایی مزدآبادی، دبیرکل انجمن علمی اقتصاد شهری ایران گفتوگویی را ترتیب دهیم که در ادامه میخوانید:
کارشناس اقتصاد شهری با بیان اینکه اقتصاد شهری بهعنوان یکی از رشتههای تخصصی اقتصاد بهشمار میرود که در آن کارشناسان تلاش میکنند با استفاده از ابزارهای اقتصادی مشکلات شهری را بررسی کنند، گفت: به عبارت دیگر اقتصاد کلان مسائلی مثل بیکاری، تورم، درآمد، هزینههای دولتی، صادرات و واردات را در سطح شهری تحلیل و بررسی میکند.
سیدمحسن طباطبایی مزدآبادی افزود: در اقتصاد شهری مسائل کلانی وجود دارد که بدون درنظر گرفتن مکان و فاصله، امکان برنامهریزی ندارد؛ بنابراین تئوریهای اقتصاد خُرد و کلان برای حقایق اقتصادی شهری مورد ارزیابی قرار میگیرد. بهعنوان مثال مسائلی نظیر حوزه اشتغال و درآمد در محیط شهری با درنظر گرفتن مؤلفههای تولید و توزیع درآمد و همچنین تولید کالا و خدمات ارزیابی میشود.
وی با اشاره به اینکه یکی از جنبههای مهمی که در آن نظرات کارشناسان این رشته تخصصی میتواند کارگشا باشد ارائه برنامه در عرصه تأمین منابع مالی شهرداری است که بخشی از این منابع میبایست توسط شهرداری تأمین شود، خاطرنشان کرد: با حذف کمکهای دولتی به شهرداری دولت درصدد مساعدت به مدیریت شهری برآمد، بنابراین با تصویب قوانین هرچند ناقص در این وادی ورود کرد، بهنحوی که این قوانین هرگز به معرفی منابع درآمدی جدید نپرداختند و صرفاً تأکید بر شیوه وصول آنها داشتند. دولت با تصویب مجلس قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائهدهندگان خدمات و کالاهای وارداتی «موسوم به قانون» تجمیع عوارض را جهت هماهنگی در وصول برخی از حقوق شهرداریها در سال 1382 تنظیم کرد و پس از آن در سال 1383 قانون مالیات بر ارزشافزوده را جایگزین آن کرد که هنوز بهصورت کامل به اجرا درنیامده است و این کمکها عمدتاً شامل شهرداریهای کوچک و متوسط شده و ارقام اعتباری مربوطه در کل بودجه شهرداریهای کشور رقم قابل توجهی نیست و همین امر موجب میشود که همچنان مشکل کسری بودجه شهرداریها بهمنظور اداره بهینه شهرها پابرجا باشد؛ از طرفی دولت در حوزه تقویت زیرساختهای حملونقل عمومی نیز وظایفی دارد که ازجمله قوانین موجود در این زمینه قانون توسعه حملونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت است.
این مقام مسئول خاطرنشان کرد: علاوه بر این، قانون حمایت از سامانههای ریلی نیز وجود دارد که براساس آن دولت باید تا 50 درصد هزینه ساخت متروهای شهری را متقبل شود؛ اما این رقم عدد بسیار نازلی طی سالهای گذشته بوده و حتی به اندازه ساخت یک کیلومتر در شهری همچون تهران هم پرداخت نشده است.
وی ادامه داد: همچنین طبق قانون باید 60 درصد از جرائم راهنمایی و رانندگی در شهرها به شهرداریها داده شود تا بتوانند سیستمهای حملونقل و زیرساختهای ایمنی ترافیک شهری را توسعه بدهند که دراینبین تنها 10 درصد به شهرداری پرداخت شده است.
طباطبایی مزدآبادی با بیان اینکه در قانون هدفمندسازی یارانهها نیز پیشبینی شد کمکهایی به بخشهای مختلف ازجمله بخش حملونقل شود که متأسفانه هیچگاه از محل این قانون کمکی به شهرداریها نشد، ابراز کرد: طبق یک توافقی که در گذشته صورت گرفته بود، باید یکسوم هزینه حملونقل شهری را شهرداریها و حداقل یکسوم را مردم بپردازند. عملاً با توجه به نرخگذاریهایی که توسط دولت انجام میشد، قیمت تمامشدهای که مردم پرداخت میکردند بعضاً در همان حد یکسوم و یا کمتر از یکسوم بود و طبیعی است که دولت حداقل یکسوم از هزینه تمامشده چه در بخش مترو و چه در بخش اتوبوسرانی را تأمین کند، اما هرساله مبالغی بهعنوان یارانه بلیت و حملونقل عمومی از سوی دولت پیشنهاد میشود که هیچگاه در حد یکسوم هزینههای این بخش نیست، در این بخش نیز بهطور میانگین دولت حدود 9 درصد از 33 درصد را پرداخت کرده است.
وی ادامه داد: البته تا سال 86 یا 87 سهمیهای بهصورت سالانه برای بخش اتوبوسرانی وجود داشت که از دولت گرفته میشد؛ 17.5 درصد آن را شهرداریها و 82.5 درصد را دولت پرداخت میکرد که متأسفانه این بخش نیز از حدود سال 86-87 بهطور کامل قطع شد و هیچ اتوبوسی به شهرداریها داده نشد.
این مقام مسئول در پاسخ به این سؤال که آیا دولت به وظایف خود درخصوص تأمین مالی نیاز شهرداریهای عمل کرده است؟ گفت: متأسفانه در این زمینه شاهد کوتاهیهایی بودهایم، بهنحوی که هرچند در زمان تصویب قانون خودکفایی شهرداری دولت مکلف شد لایحه خودکفایی شهرداریها را که معرف منابع مالی جدید و جایگزین کمکهای دولتی باشد به مجلس ارائه کند، اما تاکنون هیچگونه اقدامی در این زمینه صورت نگرفته است؛ بهطوری که یکی از مهمترین چالشهایی که درحال حاضر شهرداریها با آن دست به گریباناند، تأمین منابع مالی مورد نیاز برای انجام وظایفی است که براساس ماده 55 قانون شهرداریها بهعهده شهرداریها نهاده شده که ازجمله آنها میتوان به ایجاد خیابانها، کوچهها، میدانها، باغهای عمومی، مجاری آب و توسعه معابر در حد قوانین موضوعه، مراقبت در امور بهداشت ساکنین شهر و تشریک مساعی با مؤسسات وزارت بهداری، آبلهکوبی، تلقیح واکسن و غیره برای جلوگیری از امراض ساریه، تهیه و تعیین میدانهای عمومی برای خریدوفروش ارزاق و توقف وسایل نقلیه، تنظیف و نگهداری و تسطیح معابر، کاشت انهار عمومی، ساخت مجاری آبها و فاضلاب، تنقیه قنوات مربوط به شهر، تأمین آب و روشنایی، ساخت غسالخانه و گورستان و تهیه وسایل حمل اموات و مراقبت در انتظام امور آنها، احداث بناها و ساختمانهای مورد نیاز از قبیل رختشویخانه، حمام عمومی، کشتارگاه، میدانها، باغهای عمومی، ورزشگاه مطابق اصول فنی و تدابیر لازم جهت ساختمان خانههای ارزانقیمت برای اشخاص بیبضاعت ساکن شهر، عمل به ماده یک قانون نوسازی و عمران شهری نوسازی، عمران، اصلاحات اساسی، تأمین نیازمندیهای شهری، احداث و اصلاح توسعه معابر، ایجاد پارکها، پارکینگها، میدانها، حفظ و نگهداری پارک و باغهای عمومی موجود، تأمین سایر تأسیسات مورد نیاز عمومی، نوسازی محلات و مراقبت در رشد متناسب و موزون شهرها اشاره کرد. حال آنکه امروزه این موارد بهعنوان تنها وظایف شهرداریها محسوب نمیشود، بلکه هرساله با توجه به رشد شهرها و نیازهای جدید جوامع امروزی، این وظایف رو به گسترش نهاده است و شهرداری موظف شده تا مأموریتهای قانونی و یا نیازها و مطالبات شهروندان که منتجشده از جوامع جهانی است را پوشش دهد؛ ازاینرو سعی کردهاند با وضع عوارضات محلی موجب نابسامانی اقتصادی شهر نگردند و جایگزینی مناسب برای کمکهای حذفشده دولت بیابند. بنابراین به سمت تأمین منابع مالی خود از طریق عوارض و جرائم ناشی از تخلفات ساختمانی رفتند که گاهی این امر خود عامل برخی معضلات اجتماعی در شهرها شد، زیرا وابستگی زیاد به اینگونه عوارض میتواند موجب افزایش تخلف و نابسامانی شهرها شود که خود مشکل قابل تأملی است.
طباطبایی مزدآبادی در واکنش به این سؤال که گفته میشود بخشی از منابع مالی مورد نیاز شهرداریهای در حوزه حملونقل عمومی برعهده دولت بوده آیا در این مورد به تعهدات خود عمل کردهاند؟ تشریح کرد: طی دهه اخیر یعنی از سال 86 تا 96 حملونقل عمومی همواره با بیتوجهی دولت در پرداخت بودجه و سهمهای تعیینشده توسعهمحور مواجه بوده است؛ در این راه عدم پرداخت سهم 50 درصدی دولت در ساخت مترو، عدم اختصاص کمک دو میلیارد دلاری به متروی کلانشهرها، عدم اختصاص یارانه کامل حملونقل و عدم اختصاص کامل سهم شهرداریها از جرائم رانندگی تنها بخشهایی از این سهم پرداختنشده دولت بوده است. بهطور مثال تنها در بخش سهم 50 درصدی دولت مطابق ماده پنج قانون حمایت از سامانههای حملونقل ریلی شهری دولت میبایست در کمترین حالت 50 درصد هزینههای متروی تهران را پرداخت میکرد، حال آنکه در سالهای گذشته شهرداری تهران دو هزار میلیارد تومان برای توسعه مترو پرداخت کرد و مقرر بود دولت نیز همین میزان هزینه کند، اما این رقم متأسفانه در بخش توسعه مترو پرداخت نشد؛ بنابراین در دیگر شهرها نیز همین منوال را میتوان مشاهده کرد. این درحالی است که در همه کشورهای توسعهیافته دنیا بالا بودن سرانه مالکیت خودرو و استفاده از حملونقل عمومی بهعنوان یک راهکار تأییدشده مشکلات شهری نظیر ترافیک، مورد توجه قرار گرفته است.
وی ادامه داد: آنچه در سخنان نمایندگان مجلس و مدیران شهری مشخص است اینکه که با وجود اجرای طرح جایگزینی مینیبوسهای فرسوده با تاکسیها برای نوسازی حملونقل شهری و همچنین افزایش کیفی ناوگان حملونقل، همچنان میزان مشارکت دولت در حملونقل عمومی کمتر از تعهدات اولیه است که باید بخشی از آن را نتیجه مشکلات اقتصادی کلان کشور دانست.
طباطبایی مزدآبادی در خصوص این مسئله که برخی کارشناسان بر آن باورند که دولت میبایست با جذب سرمایهگذار درصدد کمک به شهرداری باشد، ابراز کرد: مشارکت بخش خصوصی نیازمند یک ساختار اقتصادی و برنامهریزی مالی است که در آن هزینههای سرمایهگذاری، هزینههای فرصت، هزینههای سرمایه، جدول مدیریت زمانی و درآمدها بهوضوح مشخص باشد. همچنین وجود بازارهای فعال برای سرمایهگذاری بخش خصوصی مهم است، البته مشارکت بخش خصوصی در تأمین مالی پروژهها ازجمله مواردی بوده که دولتها در مقیاس کلان و شهرها در سطح کوچکتر از چند دهه گذشته آن را دنبال میکنند. بهعنوان مثال در دوره زمانی 1990 تا 2001 بخش خصوصی در کشورهای درحالتوسعه بیش از 755 میلیارد دلار در بیش از دو هزار و 500 پروژه عمدتاً شهری سرمایهگذاری کرده است؛ روشهای مختلفی برای جذب سرمایههای خصوصی جهت تأمین مالی پروژههای شهری وجود دارد، برخی از روشها مبتنی بر بدهی است و برخی از روشها مبتنی بر سرمایه.
وی افزود: تأمین مالی مبتنی بر سرمایه مستلزم واگذاری قسمتی از سود پروژه در مقابل دریافت سرمایه است که در این روش آورده سهامداران، سرمایه مورد نیاز را تأمین میکند و سود حاصل از انجام پروژه نیز در آینده بین سهامداران توزیع میشود؛ مهمترین مرحله در این روش ترغیب سرمایهگذاران جهت شراکت در پروژه است.
این مقام مسئول ادامه داد: در بسیاری از کشورهای درحالتوسعه چندین سازوکار مرتبط و خودافزا در سطوح ملی و محلی وجود دارد که باعث کاهش مشارکت بخش خصوصی میشود، ازجمله این سازوکارها چارچوبهای قانونی ناکارآمد، ناکافی بودن قوانین و مقررات مربوط به حقوق مالکیت و سرمایهگذاری، ضعف قوانین حمایت از بستانکار و برنامهریزیهای غیر شفاف است.
طباطبایی مزدآبادی با بیان اینکه از دیگر موانع و مشکلات سرمایهگذاری بخش خصوصی بهویژه از طریق سهام بالا بودن خطر سرمایهگذاری است، اذعان کرد: ازجمله این خطرها مربوط به حوزه فناوری است؛ زیرا فناوریهای نوین که امروزه در زیرساختهای شهری و در راستای هوشمندسازی شهرها استفاده میشوند، با وجود کارآیی و جذابیت بالا، میزان بالایی از خطر را نیز همراه خود دارند. همچنین خطر عملیاتی، ساختوساز، بازار و یا تغییر قوانین و سیاستگذاریها از دیگر انواع خطرها هستند که سرمایهگذاری خصوصی را محدود میکنند؛ پس شناخت ماهیت این خطرها و ارائه راهکارهای عملیاتی برای پایین آوردن میزان آنها میتواند مشوق مشارکت و سرمایهگذاری باشد. علاوه بر ابعاد اقتصادی، زمینههای اجتماعی و فرهنگی نیز بسیار مهم است، چراکه همواره نگاه هزینه- فایده راهنمای عمل شهروندان نیست، بلکه مدیریت شهری از طریق تقویت اعتماد اجتماعی و سرمایه اجتماعی میتواند زمینههای مشارکت شهروندی برای سرمایهگذاری در زیرساختهای شهری را فراهم کند.
در ادامه برای گرفتن نظر اکبر کاوسیامید، رئیس کمیسیون برنامهوبودجه شورای شهر همدان، گفتوگویی نیز با وی ترتیب دادیم که در ادامه میخوانید:
رئیس کمیسیون برنامهوبودجه شورای اسلامی شهر همدان با بیان اینکه متأسفانه دولت شهرداریها را به حال خود رها کرده است، گفت: وقتی منابع مالی مورد نیاز شهرداری که در بندهای مختلف قانونی باید از طریق دولت تأمین شود محقق نمیشود، مدیریت شهری روزبهروز متوسل به تراکمفروشی هم در سطح و هم در اطراف برای تأمین نیازهای خود خواهد شد.
اکبر کاوسیامید با بیان اینکه اعطای مجوز برای تغییر کاربریهای مختلف به کاربری تجاری از دیگر کارهایی است که در نبود منابع مالی مورد نیاز از سوی شهرداری انجام میشود، تأکید کرد: این امر بهواقع پیشرفت متوازن شهر را دچار تزلزل جدی خواهد کرد.
وی با تأکید بر اینکه دولت به اشکال مختلف از تعهدات خود در قبال شهرداری شانه خالی میکند، عنوان کرد: درصورت تداوم این عدم توجه به شهرداریها، یقیناً فضا شهری در اثر این تراکمفروشی مطلوبیت زندگی را از آیندگان سلب خواهد کرد.
این مقام مسئول اظهار کرد: برای نمونه بیش از چهار سال که از آغاز عملیات عمرانی در تقاطع غیر همسطح شهید همدانی میگذرد، اما هنوز در پی عدم فراهم بودن منابع مالی مورد نیاز این پروژه حساس که نهتنها متعلق به شهر همدان بوده، بلکه در تسریع تردد حدود چهار میلیون نفر از غرب کشور نیز مؤثر است، تکمیل و بهرهبرداری از آن صورت نگرفته، این درحالی است که استاندار قبل هنگام کلنگزنی این پروژه خبر از حمایت مالی دولت از پروژه میداد، اما این کمک هیچگاه محقق نشد.
وی با بیان اینکه یکی از بندهای قانونی تعهد دولت به پرداخت منابع مختص درآمد حاصل از عوارض شمارهگذاری خودروها بازمیگردد که توسط دولت بهصورت متمرکز دریافت میشود، گفت: طبق قانون درآمد این بخش میبایست به شهرداریهایی که این خودروها در آن شهرها شمارهگذاری شدهاند تخصیص پیدا کند، اما متأسفانه درحال حاصل شفافیتی دراینباره وجود ندارد که مشخص شود سهم شهرداری همدان در این بخش به چه میزان است.
این مقام مسئول با بیان اینکه عدم شفافیت درخصوص عوارض سالیانه خودرو نیز قابل مشاهده است، افزود: در بحث توسعه حملونقل ناوگان عمومی طبق قانون یکسوم هزینه میبایست توسط دولت، یکسوم توسط مردم و یکسوم توسط شهرداری تأمین شود؛ اما طی سالهای اخیر دولت سهم خود را در این بخش پرداخت نکرده و شهرداری دوسوم هزینهها را متقبل شده است.
وی با بیان اینکه در بودجه سال جاری در بحث حملونقل عمومی 10 میلیارد تومان کمک دولتی پیشبینی شده است، عنوان کرد: امید است امسال دولت در این بخش به تعهد خود عمل کند.
کاوسیامید با بیان اینکه بخش عمده کمک دولت به شهرداری که درواقع دولت دراینبین واسطه است به بحث مالیات مستقر بر ارزشافزوده تبصره دو ماده 39 بازمیگردد، اذعان کرد: پیشبینی ما در این بخش برای بودجه 98 چیزی حدود 73 میلیارد تومان است، حال آنکه سال گذشته این رقم 45 میلیارد تومان شد که تنها 21 میلیارد تومان از این مبلغ به شهرداری پرداخت شده است.
وی با بیان اینکه از محل درآمدهای حاصل از رسیدگی به تخلفات راهنمایی و رانندگی نیز پیشبینی ما در بودجه یک میلیارد تومان است، تشریح کرد: در بحث بازآفرینی محلات فرسوده شهری و نیز توانمندسازی محلات محروم در سال 97 پیشبینی ما از ناحیه مساعدتهای دولتی 20 میلیارد تومان بود که از مقدار مذکور تنها چیزی حدود یک میلیارد تومان پرداخت شده است.
معالوصف، گرچه خودکفا بودن شهرداریها در تأمین منابع مالی امری ستودنی است، اما نباید این نکته را از خاطر دور کرد که کمکهای مالی دولت به شهرداریها طی سالهای گذشته در تعدیل مشکلات شهرداریها بسیار مؤثر بوده و میتوانست جهت فعالیتهای عمرانی یا خدماتی همچون پروژههای آسفالت معابر، جدولگذاری، ایجاد فضای سبز، ایجاد معابر، درآمد مستمر و دائمی برای آنان هزینه شود و یا در پروژههای خاص، زیربنایی و اساسی که با وجود اهمیت آنها، شهرداریها یا خود قادر به اجرایشان نیستند و یا شناخت چندانی از اهمیت اجرای آنها ندارند، کمک ارزندهای باشد.
در تمامی کشورها دولت نقش عمدهای جهت تأمین هزینههای توسعه شهری بهعهده دارد و شهرداری بهعنوان نهاد مدیریتی محسوب میشود؛ به عبارتی مجری مدیریت واحد شهری هستند و بدینترتیب هزینه خدماتی را که ارائه میدهند، از مردم و هزینه زیرساختهای شهری را از طریق دولت تأمین میکنند. این امر موجب میشود که شهرداری بهجای تبدیل شدن به بنگاه اقتصادی، به نقش اصلی خود که اداره و نگهداری شهرها است، بپردازد؛ بنابراین قطع کمکهای دولتی به معنای بینیاز بودن شهرداریها از مساعدتهای مذکور نیست.
