سپهرغرب، گروه شهر - طاهره ترابی‌مهوش: دبیرکل انجمن علمی اقتصاد شهری ایران در واکنش به خبر منتشرشده از سوی رئیس شورای اسلامی شهر همدان مبنی بر سهم بالای فروش زمین خام در منابع تعریف‌شده برای بودجه سال 99، گفت: فروش زمین‌های خام شهر در قالب منابع درآمدی بودجه، عقلانی نیست.

در دنیای معاصر شهرها نقش مهمی در توسعه اقتصادی و رقابت‌پذیری در عرصه‌های جهانی دارند. امروزه وظایف مدیریت شهری تنها به توسعه زیرساخت‌های شهری و ارائه خدمات محدود نمی‌شود، چراکه تحولات جهانی طی دهه‌های اخیر همگام با گرایش دولت‌ها به واگذاری امور محلی به مدیریت محلی، سبب شده تا به‌ویژه در کشورهای درحال‌توسعه مدیریت شهری در راستای تحقق مدیریت محلی براساس یکپارچگی گام بردارد؛ اما در ایران با وجود سابقه طولانی نهادهای مدیریت شهری ازجمله بلدیه، هنوز شاهد تفرق مدیریت و تقسیم وظایف شهرداری‌ها بین نهادهای متعدد دخیل در امر مدیریت شهری در کشور هستیم.

این درحالی است که طی سده اخیر حرکت‌های مهمی مانند نخستین قانون شهرداری در بیش از 100 سال قبل و قانون مصوب 1334 شهرداری از 6 دهه قبل انجام شده که در این قوانین رفع موانع رشد اقتصادی، شناخت فرصت‌ها و مزیت‌های اقتصادی شهر و دستیابی به افق روشن آینده اقتصادی از موضوعات مهم است. زیرا شهرهایی در عرصه‌های پیش رو می‌توانند موفق باشند که مزیت‌های رقابتی خود را بشناسند، تغییرات اقتصادی شهر را ارزیابی کنند و انعطاف و توان تغییر آن را داشته باشند.

زیرا سیاست قطع کمک‌های دولتی که بدون درنظر گرفتن منابع درآمدی جایگزین صورت گرفت، مشکلات عدیده را برای شهرداری‌ها به‌وجود آورد که امروزه نزدیک به 70 تا 80 درصد درآمد شهرداری‌ها از فروش زمین، تراکم و عوارض صدور پروانه ساختمانی حاصل می‌شود. یکی از راه‌های عدم تحقق درآمد شهرداری‌ها نداشتن شناخت درست در تأمین منابع درآمدی است که در چندساله اخیر راحت‌ترین راه کسب درآمد در شهرها، فروش تراکم و عامل اصلی آن نیز نقش دولت در آزاد گذاشتن شهرداری‌ها در جهت تأمین منابع درآمدی است. به‌طوری که اخیراً در شهری همچون همدان گردان، رئیس شورای اسلامی شهر خبر از بخش اعظم منابع درآمدی شهردار در بودجه سال 99 از محل فروش زمین به‌صورت خام داده است؛ بر این اساس با توجه به اهمیت موضوع بر آن شدیم تا درخصوص اقتصاد شهر با سیدمحسن طباطبایی مزدآبادی، دبیرکل انجمن علمی اقتصاد شهری ایران گفت‌وگویی را به‌صورت پرسش و پاسخ ترتیب دهیم که در ادامه می‌خوانید:

      اقتصاد شهری چیست؟

باید بگویم که اقتصاد شهری یکی از چند رشته مختلف تخصصی اقتصاد است که در آن اقتصاددانان تلاش می‌کنند با استفاده از ابزارهای اقتصادی، مسائل و مشکلات یک منطقه شهری را بررسی کنند.

البته در این باب به نظر می‌رسد تئوری‌های اقتصاد خُرد و کلان هردو برای حل‌وفصل مسائل و مشکلات شهری مورد استفاده قرار می‌گیرند.

بااین‌وجود باید گفت: اقتصاد کلان مباحثی همچون درآمد، تورم، بیکاری، هزینه‌های دولتی، صادرات و واردات را در سطح شهری توضیح می‌دهد، درصورتی ‌که اقتصاد خُرد مسائل واحدهای کوچک مانند کارخانه‌ها، کارگاه‌ها و هزینه خانوارها را بررسی می‌کند؛ بااین‌وجود مسائل زیادی در اقتصاد شهری وجود دارد که امکان بررسی آن‌ها بدون درنظر گرفتن فضا (مکان و فاصله) وجود ندارد، درحالی‌ که تئوری‌های اقتصاد خُرد و کلان برای توضیح حقایق اقتصادی، فاصله و فضای مکان را درنظر نمی‌گیرند.

می‌توان خاطرنشان کرد که تئوری‌های چندانی در اقتصاد کلان در این بخش وجود ندارد که بتواند مسائلی از قبیل اشتغال و درآمد و تولید را در اقتصاد باز، مانند شهر مورد بررسی قرار دهد؛ بنابراین می‌توان گفت در اقتصاد شهری سعی می‌شود مسائل تخصیص عوامل تولید و توزیع درآمد واقعی (کالا و خدمات) در داخل و بین مناطق شهری به‌طور علمی بررسی و توضیح داده شود.

به‌طوری که در این علم می‌بایست به سؤالاتی همچون چرا شهرها رشد و توسعه می‌یابند؟ آیا رقابتی بین شهرها وجود دارد؟ و غیره پاسخ داد.

و یا اینکه درباره استفاده از زمین در شهر چگونه تصمیم گرفته می‌شود؟ ساخت و شکل شهر چگونه است؟ حاشیه‌نشینی و اثرات مثبت یا منفی آن در عدم تعادل اقتصاد شهری و بسیاری از مشکلات شهر در این نوع از اقتصاد مورد بررسی قرار می‌گیرد.

      الزامات نظام بودجه‌بندی درست کدام‌اند؟

بودجه‌ریزی همواره یکی از چالش‌های نظام‌های اقتصادی بوده و هست، البته پیرامون نظام بودجه‌بندی درست در شهر باید بگویم که امروزه به‌دلیل پیچیدگی‌های فزاینده محیطی و وجود متغیرهای بی‌شمار و مؤثر در فرآیند تصمیم‌گیری مدیران و نیاز به کاهش هزینه‌های جاری در شهرداری‌ها، موضوع افزایش بهره‌وری، کانون توجه کلیه سازمان‌های شهرداری قرار گرفته و بنا بر قانون برنامه چهارم توسعه، بودجه‌بندی بر مبنای عملکرد به‌شدت مورد توجه شهرداری و سایر سازمان‌ها قرار گرفته است.

حال آنکه شهرداری‌ها نیز به‌عنوان مؤثرترین نهاد شهری که وظایف و خدمات گسترده‌ای را برعهده دارند و در عرف جهانی مظهری از دولت‌های محلی شناخته می‌شوند، به جهت رفع نیاز‌های نامحدود و منابع محدودی که در دسترس آن‌هاست، ناگزیر به مدیریت منابع مالی بوده و این مسئله وجود بودجه را اجتناب‌ناپذیر کرده است.

نخستین پیام هر سند بودجه این است که سازمانی درصدد است تا منابع محدود خود را بین نیازهای نامحدود به شکلی مناسب توزیع کند.

از دیدگاه صاحب‌نظران بودجه برنامه‌ای مصوب در قالب اعداد و ارقام است که وسیله اجرای طرح‌ها و فعالیت‌های سازمان را در زمان تعیین‌شده فراهم می‌کند.

بنابراین طبق آنچه گفته شد، در تعریف بودجه سه عنصر اصلی برنامه‌ها و فعالیت‌هایی که باید انجام شوند، میزان هزینه‌هایی که برای انجام این برنامه‌ها و فعالیت‌ها مورد نیاز بوده و منابع درآمدی قابل شناسایی و وصول، تشخیص داده می‌شوند.

البته بنا بر منویات مقام معظم رهبری باید گفت انضباط مالی در راستای کاهش هزینه‌های غیر ضروری و پرهیز از تجمل‌گرایی و اسراف در سازمان‌ها و دستگاه‌های اداری، الزامی به نظر می‌رسد که بدون توجه به آن‌ها فرآیند انضباط مالی به نتیجه مطلوب رهنمون نخواهد شد.

بدیهی است که بودجه شاهرگ حیاتی هر سازمانی بوده، زیرا سازمان می‌بایست تمام فعالیت‌های مالی خود اعم از کسب درآمد و پرداخت هزینه‌ها برای اجرای برنامه‌های متعدد و متنوع را در چارچوب قانون بودجه انجام دهد.

بنابراین می‌توان گفت بودجه ‌آیینه تمام‌نمای همه برنامه‌ها و فعالیت‌های هر سازمانی بوده و نقش بسیار مهم و حیاتی در توسعه اقتصادی ارگان ایفا می‌کند. شهرداری‌ها نیز مانند هر سازمانی تمام فعالیت‌های مالی خود اعم از کسب درآمد و پرداخت هزینه‌ها که به‌منظور اجرای برنامه‌ها و وظایف متعدد صورت می‌گیرد را در چهارچوب قانون بودجه انجام می‌دهند؛ بنابراین روش بودجه‌ریزی نقش بسیار مهم و حیاتی در تحقق اهداف شهرداری‌ها ایفا می‌کند.

      آسیب‌های اقتصاد شهری مبتنی بر فروش زمین و شهر چیست؟

در این بحث با توجه به رکود ساخت‌وساز در کشور و مشکلات درآمدی ناشی از آن در مدیریت شهری، تغییر نگرش شهرداری‌ها به سوی ارائه خدمات از طریق مشارکت با بخش خصوصی یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر است.

یکی از راه‌های تأثیرگذار در کمک به رفع رکود ساخت‌وساز در کشور تهاتر اراضی، املاک و واحدهای موجود یا ایجادشده در آینده است؛ در این راستا سازمان سرمایه‌گذاری و مشارکت‌های مردمی شهرداری همدان با بهره‌گیری از تجارب کلان‌شهرهای موفق، شیوه‌نامه‌ای تنظیم و به شورای اسلامی شهر ارسال کرده است که درصورت تصویب، همه متقاضیان پروانه ساختمانی که شامل شاخص‌های تعیین‌شده در شیوه‌نامه (حداقل زیربنا، حداقل عوارض) باشند، می‌توانند از مزایای آن بهره‌مند شوند.

در این روش علاوه‌بر عدم پرداخت هرگونه هزینه نقدی توسط شهرداری و تنها با واگذاری موقت زمین پروژه به سرمایه‌گذار، شهروندان نیز به‌سرعت از خدمات مورد نظر بهره‌مند می‌شوند و پس از بهره‌برداری چندماهه یا چندساله بخش خصوصی از طرح، مالکیت و بهره‌برداری کامل آن در اختیار شهرداری قرار می‌گیرد و از این طریق نیز درآمدی پایدار برای شهرداری‌ها به‌وجود خواهد آمد.

      آیا فروش زمین خام از سوی شهرداری به‌عنوان بخشی از بودجه با توجه به توسعه شهرها عقلانی است؟

خیر، اما اگر احیاناً شورا به شهرداری مصوبه اجازه ساخت به مالکان در این اراضی را بدهد، دستگاه‌های نظارتی با شهرداری برخورد می‌کنند، چراکه شهرداری کار غیر قانونی انجام داده است.

براساس قانون باید دستگاه‌های دولتی اعلام کنند که به این اراضی احتیاج دارند و آن‌ها را تملک کنند و یا اعلام رفع نیاز کرده تا این اراضی آزاد شوند و مردم اجازه ساخت املاک خود را داشته باشند.

شهرداری همدان با واگذاری تراکم ساختمانی، شهرفروشی می‌کند و شورا مانع نمی‌شود؛ بنابراین متأسفانه چنین رویکردی برآیند آن بوده که نظام شهرسازی کشور براساس شهرفروشی است.

بنابراین اگر ضوابط شهرسازی تغییر نکند، شهرداری طبق ضوابط چاره‌ای جز ارائه تراکم ساختمانی به شهروندان ندارد و در ادامه این روند شهرداری براساس ضوابط باید طبق خواسته مالک پروانه ساختمانی صادر کند.

      کاربرد زمین خام برای شهرداری به‌جز منبع درآمد بودن، چیست؟

الگوی تأمین مالی شهرهای توسعه‌یافته نشان می‌دهد ذخایر ارزشمند شهرها همچون املاک و اراضی به‌عنوان اهرم کسب درآمد پایدار به مدیریت شهری عمل می‌کنند. به این معنا که مدیریت شهری به‌جای فروش یک‌جای املاک و ذخایر شهر، از محل اجاره‌داری بلندمدت آن‌ها از یک‌سو از عایدی سرمایه و از سوی دیگر از درآمد پایدار ایجادشده از محل اجاره ماهانه و سالانه آن‌ها بهره‌مند می‌شود.

      در شهری همچون همدان بخش اعظمی از بودجه به‌وسیله فروش زمین خام تأمین خواهد شد، این درحالی است که طرح جامع و تفضیلی شهر هنوز مصوب نشده، آیا این فرآیند انعطاف شهر را برای توسعه به مخاطره نمی‌اندازد؟

براساس طرح تفصیلی در برخی مناطق شهر همدان با هدف تأمین سرانه‌های عمومی شهر مانند مدرسه و غیره، لکه‌گذاری شده است؛ اما دستگاه‌های دولتی منابعی برای تملک این اراضی ندارند، از طرفی مردم هم نمی‌توانند در اراضی خود ساخت‌وساز انجام دهند.

همچنین طبق ماده‌واحده تعیین تکلیف اراضی، دستگاه‌های دولتی موظف‌اند در مدت 18 ماه اراضی لکه‌گذاری‌شده را تعیین وضعیت کنند؛ تأسف‌بارتر اینکه همیشه مردم مدیریت شهری را در این حوزه مقصر می‌دانند که تکلیف آن‌ها را مشخص نمی‌کند، درحالی ‌که شهرداری و شورا در این حوزه نقشی ندارند.

       برای استقرار اقتصاد پویا در شهر چه باید کرد؟ طبق تجارب موجود در حوزه اقتصاد شهری چند درصد از زمین شهری را می‌توان به‌عنوان منبع تأمین بودجه درنظر گرفت؟

این سؤال بسیار خوب و مهم است، چون تا سال 2030 حدود پنج میلیارد نفر یعنی 60 درصد جمعیت دنیا در شهرها زندگی خواهند کرد و عامل سرعت گرفتن رشد اقتصادی دنیا خواهند بود، این رقم اکنون 6/3 میلیارد نفر است.

اما به نظر می‌رسد برای مدیران شهری، این‌ها چالش سختی است. همان‌طور که بسیاری از کشورهای درحال‌ توسعه در مقیاس بی‌سابقه‌ای باید با روند شهرسازی مواجه شوند، کشورهای توسعه‌یافته نیز که چشم‌انداز رشد ضعیف‌تری دارند، با زیرساخت‌های قدیمی و منابع بودجه‌ای محدودی درگیرند که البته کشور ایران نیز از این قاعده مستثنا نیست و در مقیاس شهری هم همین‌طور است.

البته باید بگویم که همه این کشورها چه توسعه‌یافته و چه درحال ‌توسعه درتلاش هستند رقابت‌پذیری خود و درنتیجه رفاه ساکنان شهرها را تضمین کنند و همه آن‌ها می‌دانند که اگر نتوانند روش‌های پایدارتر و غنی‌تری برای توسعه اقتصادی محلی و مدیریت شهری پیدا کنند، برای شهروندان آینده میراث زیست‌محیطی بدی به‌جای خواهد ماند.

بنابراین عملکرد یک شهر باید به شیوه‌ای سنجیده شود که همه این نگرانی‌ها، قدرت اقتصاد، شرایط اجتماعی و محیط زیستی را نشان دهد. مطالعات مختلف این سه معیار عملکرد را باهم و به‌صورت جداگانه مورد بررسی قرار داده‌اند و بر این اساس شهرها را رتبه‌بندی کرده‌اند.

طاهره ترابی مهوش